Impartiendo formación a gestores administrativos. Colegio Oficial Gestores Administrativos de Málaga Fuente de la imagen: Servicios de calidad para empresas y ciudadanos (M. Velasco, 2020)
En la actualidad, relacionarse con el Estado español se ha convertido para muchos en un reto similar a intentar cruzar un laberinto sin mapa: La intermediación profesional en la era algorítmica (Velasco, 2025). Aunque la digitalización de las oficinas públicas se presentó como una promesa de rapidez y sencillez, la realidad es que ha levantado un "muro de cristal" entre la Administración y la ciudadanía, donde la pantalla a menudo se siente como una barrera fría y distante que genera más dudas que soluciones (Jiménez Asensio, 2023). En este escenario de "administración de las pantallas", cerca de veinte millones de españoles carecen de las habilidades tecnológicas necesarias para realizar trámites básicos, lo que convierte la obligatoriedad de lo electrónico en una fuente de exclusión y ansiedad (Arenas Ramiro, 2023). Aquí es donde emerge la figura del Gestor Administrativo como un auténtico "escudo digital". Este profesional se encarga de "papeleos", actuándo como un traductor experto que convierte el lenguaje enmarañado de las sedes electrónicas en procesos seguros, protegiendo a las personas y pequeñas empresas de los errores técnicos o la falta de programas adecuados que el sector público suele usar como excusa para no cumplir con sus obligaciones (González de Zárate Lorente, 2024). Al igual que en el pasado ayudaban a quienes no sabían leer ni escribir, hoy los gestores son el puente indispensable para que nadie se quede fuera de un sistema cada vez más automatizado y complejo (García Hernandis, 2024).
El futuro de la relación de la ciudadanía con lo público se encamina hacia el uso de la Inteligencia Artificial y algoritmos, fórmulas matemáticas que deciden quién recibe una ayuda o cómo se calcula una pensión, pero que a menudo funcionan como "cajas negras" opacas cuyo funcionamiento interno es un misterio incluso para los propios empleados públicos (Meseguer Yebra, 2023). Casos recientes, como el algoritmo BOSCO, han demostrado que estas herramientas pueden cometer errores o sesgos injustos si no hay una supervisión humana clara (Arenas Ramiro, 2023). Frente a este peligro, el Gestor Administrativo se consolida como un auditor ciudadano que exige explicaciones claras y motivadas en lenguaje sencillo, garantizando que la tecnología esté al servicio de la dignidad de las personas y no al revés (Medina Guerrero, 2023). Gracias a innovaciones propias como la plataforma OEgAM, que reduce trámites de semanas a minutos, o sistemas seguros de identidad digital como MobileGest, los gestores demuestran que es posible modernizar el país sin perder el factor humano (Galán, 2015; Red2Red, 2018). La propuesta para mejorar este sistema no es solamente técnica, es extremadamente humana: se trata de reconocer legalmente a estos profesionales como colaboradores que brinden puntos de apoyo físico en los barrios, asegurando que la Administración del futuro sea transparente, comprensible y, sobre todo, justa para los ciudadanos y ciudadanas (Jiménez-Castellanos Ballesteros, 2023).
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BIBLIOGRAFÍA
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Galán, R. / ICOGAM. (2015). La Oficina Electrónica de los Gestores Administrativos (OEgAM): apostando por el desarrollo telemático y la e-Administración. Ilustre Colegio Oficial de Gestores Administrativos de Madrid.
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Meseguer Yebra, J. (2023). Derechos digitales, inteligencia artificial y transparencia. En M. Medina Guerrero (Coord.), Los derechos de la ciudadanía ante la Administración digital. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.
Red2Red. (2018). Retos de la Administración Electrónica en la Unión Europea: más allá de 2020. Informe para el ICOGAM.
La monografía "Acercándote el Administrativo" (M. Velasco, 2025)[1], intenta ofrecer una visión estructurada del Derecho Administrativo español, comenzando por los cimientos del Estado y el ordenamiento jurídico. El texto establece que el Estado español es un Estado Social y Democrático de Derecho, concepto fundamental que significa que la ley gobierna a todos, incluyendo a los propios gobernantes ("el imperio de la ley"), proporcionando a la ciudadanía herramientas para su defensa legal. El componente "social" garantiza un "estado de bienestar" al combatir las desigualdades y promover derechos esenciales como la educación y la salud. La libertad se asegura mediante el principio de separación de poderes (Legislativo/Cortes Generales, Ejecutivo/Gobierno y Judicial), un sistema de contrapesos y equilibrios. En cuanto a la forma política, España adopta la monarquía parlamentaria, donde el Rey (Felipe VI) ejerce como Jefe de Estado y símbolo de unidad, pero sin poder de gobierno, ya que la soberanía reside en el pueblo. La organización territorial es el Estado de las Autonomías, un modelo mixto entre el centralista y el federal, donde las Comunidades Autónomas tienen autonomía política para gestionar competencias exclusivas y compartidas. Además, se expande la visión al contexto supranacional, describiendo la Unión Europea como "mucho más que un mercado", detallando la función legislativa del Parlamento Europeo y el Consejo, y la ejecutiva de la Comisión Europea. La articulación legal se explica a través de la pirámide normativa de Hans Kelsen. En la cúspide se halla la Constitución Española (CE), la Norma Normarum, que tiene aplicación directa y cuya supremacía es vigilada por el Tribunal Constitucional (TC). Inmediatamente debajo se encuentran las Leyes (expresión de la voluntad popular), que incluyen las leyes ordinarias y las leyes orgánicas (reservadas a materias trascendentales como los derechos fundamentales). En el mismo rango se sitúan las normas con rango de ley emanadas del Gobierno: los Decretos-Leyes[2] y los Decretos Legislativos (fruto de la delegación parlamentaria). El sistema también integra el Derecho de la Unión Europea, diferenciando el Derecho Primario (Tratados) del Derivado (Reglamentos de aplicación directa y Directivas que requieren transposición). La base de la pirámide la constituyen los Reglamentos (el "manual de instrucciones de la ley"), emanados del poder ejecutivo para desarrollar las leyes, cuya legalidad es controlada por la jurisdicción contencioso-administrativa. El estudio se adentra en el funcionamiento interno de las Administraciones Públicas (AAPP), las cuales se definen como el aparato organizado y continuo que auxilia al Poder Ejecutivo para ejecutar las leyes y servir con objetividad los intereses generales.
La Administración está dotada de personalidad jurídica, lo que implica que la responsabilidad legal de sus actos recae sobre la propia AP y no sobre los funcionarios individuales. Su actuación se rige por los principios de Competencia (por materia y territorio) y Jerarquía (que permite a los órganos superiores dirigir a los inferiores). La monografía describe detalladamente la Arquitectura del Gobierno Central (AGE), la Administración de la Junta de Andalucía (con la exigencia de una presencia equilibrada de los sexos en el Consejo de Gobierno), y el Gobierno Local (Municipios y Provincias), precisando que la autonomía local es meramente administrativa o de gestión. Además, se analiza la Administración Pública Oculta, que incluye entidades especializadas como las administraciones institucionales (agencias), las corporativas (colegios profesionales) y las empresas públicas (que tienen personalidad jurídica privada). La AP materializa sus funciones a través de cinco modos de acción clave, todos ellos supeditados al Principio de Legalidad: la actividad normativa (reglamentos), los actos administrativos (decisiones unilaterales y ejecutivas que aplican la ley a un caso concreto), los contratos públicos (acuerdos bilaterales con fines de interés público y uso de dinero público), la coacción administrativa (el poder único de usar la fuerza por sí misma, mediante ejecución forzosa o coacción directa en casos urgentes), y la actividad técnica (prestación material de servicios como la sanidad o la recogida de basura, única actividad delegable a terceros). Finalmente, la relación entre la Ciudadanía y la Administración se caracteriza por la sujeción a un poder que es intrínsecamente limitado por las normas. El principal mecanismo de protección es el Procedimiento Administrativo ("Escudo de la Ciudadanía"), el cauce legal obligatorio que garantiza la objetividad y la audiencia antes de la toma de decisiones. La ciudadanía interactúa mediante solicitudes, ante las cuales la AP tiene la obligación de resolver en un plazo máximo (generalmente tres meses), aplicándose la figura del silencio administrativo (presuntamente estimatorio como regla general) si no hay respuesta. Frente a las decisiones desfavorables, el derecho de impugnación permite interponer recursos administrativos como el de Reposición o Alzada, aunque la AP funcione como "juez y parte". La máxima garantía para la defensa de los derechos es la Responsabilidad Patrimonial de la Administración (RPA), un derecho constitucional y objetivo que garantiza que los particulares sean indemnizados por cualquier lesión causada por el funcionamiento de los servicios públicos, incluso sin mediar culpa o negligencia, con el patrimonio de la propia AP respondiendo por el daño.
En relación con uno de los títulos que acompaña al texto “De diplomaturas, especialidades y titulaciones” (M. Velasco, 2025)[1], comenta Paco que no sabía de mi titulación como gestor administrativo (M. Velasco, 2021)[2], que, junto a la diplomatura en empresariales (M. Velasco, 2007)[3] y la de administrador de fincas (M. Velasco, 2007)[4], es de las que más ilusión me hace y seguro que a mi extinta madre también (M. Velasco, 2014)[5]. Y es que esta actividad es una pieza clave en el engranaje burocrático de mi país y mi recorrido profesional ilustra cómo la formación académica y la especialización se complementan. Partir del Derecho Administrativo como especialidad universitaria para luego consolidar esos conocimientos en la titulación oficial de Gestor Administrativo es un camino lógico y, a la par, enriquecedor, puesto que esta figura oficial[6] es la de un profesional reglado cuya función principal es servir de puente entre la ciudadanía, las empresas y las administraciones públicas (AAPP), perfil decisivo en un sistema donde la complejidad de los trámites, las normativas cambiantes y la burocracia pueden resultar abrumadoras para la persona física o jurídica de a pie, estando regulada en España por el Ministerio con competencias directas en la Función Pública, regulando una profesión como garantía de seguridad y eficacia.
A diferencia de un asesor, de un experto o de un consultor, el gestor administrativo tiene una responsabilidad legal y deontológica reglada que respalda su trabajo, siendo los habilitados oficialmente para lidiar con la maraña de procedimientos administrativos, ya sean relacionados con vehículos, extranjería, licencias, impuestos, subvenciones, nominas, seguridad social... con un conocimiento especializado en Derecho Administrativo que les permite interpretar la ley de manera precisa, anticipar problemas y agilizar procesos, ahorrando a sus clientes tiempo, dinero y muchos quebraderos de cabeza. En la práctica, un gestor administrativo es un aliado indefectible. Ya sea para un autónomo que necesita gestionar la documentación de su negocio, para una familia que tramita una herencia o para un particular que compra un vehículo, su labor es básica para garantizar que todo se haga de forma correcta y legal. Su rol es, en esencia, un servicio público que facilita la vida de las personas, contribuyendo a que el engranaje de las AAPP funcione de forma más fluida. Finalmente, es una profesión que exige formación continua, rigor y vocación de servicio, demostrando que la especialización universitaria no es un fin en sí mismo, sino el punto de partida para una carrera con un impacto real en la sociedad. Fuente de las imágenes: mvc archivo propio.
El mundo de las compras públicas está viviendo un cambio profundo, un auténtico "big bang" que va más allá de una simple actualización de reglas. Y es que, tradicionalmente, la contratación pública se veía como una tarea más bien aburrida y centrada en el papeleo, donde lo más importante era el precio más bajo y el control estricto del gasto. Pero esta visión ha quedado atrás. Hoy, la contratación pública se ha transformado en una herramienta estratégica al servicio de los gobiernos, una forma poderosa de cumplir sus grandes objetivos y políticas públicas (M. Velasco, 2025). Imagina que la contratación pública tiene ahora una "estrella polar" que guía su camino. Esta estrella ya no es el precio más bajo, sino la calidad y el valor del resultado de lo que se compra. Esto significa que el criterio de eficiencia no es solo ahorrar dinero, sino asegurarse de que lo que se obtiene sea de la mejor calidad y realmente sirva para los fines públicos, pensando en el bien de los ciudadanos. Dejar de lado esta visión centrada en el valor nos alejaría de una "buena administración", que, como ha señalado J. Tornos Mas (2008), es "el alma de la nueva administración". De hecho, Fernández Acevedo (2022) ha afirmado que el Derecho europeo "hace jaque a la política del precio". Se urge abandonar la cultura del precio como elemento único o preferente de valoración para la sostenibilidad del modelo de gestión pública. Este cambio de rumbo se debe, en gran parte, a la reforma europea, que ha impulsado la idea de que los contratos públicos deben ser una palanca para la innovación, la sostenibilidad social y ambiental. Esto implica, por ejemplo, incluir en los contratos criterios que promuevan el respeto al medio ambiente (como ecoetiqueta, productos reciclables, o sistemas de depuración de vertidos), el empleo digno o la inclusión de personas con discapacidad, y que se fomenten los objetivos de la economía circular. La contratación pública se convierte así en un instrumento para la intervención en la vida económica, social y política del país. Además, se busca evitar la precarización de las condiciones laborales y desincentivar la deslocalización empresarial y no penalizar a las PYMES europeas.
Las instituciones europeas, como la Comisión, han fomentado estos objetivos, entendiendo que la contratación pública "no es un fin en sí misma, sino que es una potestad al servicio de otros fines de interés general" como la estabilidad laboral o la mejora de la inversión en innovación. Para lograr esta transformación, es clave la profesionalización de los gestores públicos. Esto implica no solo tener conocimientos legales, sino también habilidades en gestión de proyectos y de riesgos, y un código ético estricto para evitar conflictos de intereses y prácticas desleales. Se trata de romper con la inercia del "siempre se ha hecho así" y avanzar hacia una "burocracia inteligente" que sea más ágil, flexible y orientada a los resultados. La digitalización y el uso de la inteligencia artificial también juegan un papel fundamental para simplificar trámites, mejorar la transparencia y la rendición de cuentas, y gestionar mejor los datos. La Comisión Europea ha planteado una iniciativa para aprovechar el poder de los datos disponibles en toda la UE a través del EDCP. Herramientas como el software SATAN pueden cruzar bases de datos para generar alertas sobre posibles conflictos de intereses o ineficiencias. Este avance busca una "nueva cultura" diferente del "expediente" para facilitar el modelo de "proceso/proyectos". Sin embargo, esta transformación no está exenta de retos. Hay resistencias al cambio, falta de claridad en algunas normas y la necesidad de una formación continua para los equipos. El objetivo es superar estas barreras para que la contratación pública pueda cumplir su papel como motor de crecimiento y transformación social. En síntesis, la contratación pública está dejando de ser un simple trámite administrativo para convertirse en una inversión estratégica que busca maximizar el valor público. Se trata de pasar de una gestión burocrática a una visión estratégica (Gimeno Feliu, 2014), de priorizar el precio al valor, y de cambiar la mentalidad del "expediente" al "proyecto". Este nuevo camino, guiado por la "estrella polar" de la calidad y el valor del resultado, es esencial para construir una sociedad más inclusiva, sostenible y justa.
Fernández Acevedo, R. (2022). Los criterios de adjudicación al servicio de la calidad ambiental y de la lucha contra el cambio climático: el precio en jaque. En X. Lazo Vitoria (dir.), Compra pública verde y cambio climático (pp. 209-262). Atelier.
Gimeno Feliu, J. M. (2014). El nuevo paquete legislativo comunitario sobre contratación pública. De la burocracia a la estrategia. El contrato público como herramienta del liderazgo institucional de los poderes públicos. Aranzadi.
Tornos Mas, J. (2008). El principio de buena administración o el intento de dotar de alma a la Administración Pública. En Derecho Fundamentales y Otros estudios, Libro Homenaje al prof. Lorenzo Martin-Retortillo (p. 630). Ed. Justicia de Aragón.
La tarde-noche se convirtió en un espacio vibrante de intercambio de ideas, velada que, a propuesta de Francisco, permitió sumergirme en una nueva mesa redonda virtual, esta vez con audiencia predominantemente latinoamericana, para abordar un tema que me interesa y que objetivamente considero importante para el futuro de la sociedad española: la Inteligencia Artificial (IA) y el Derecho Administrativo (DA). El horario vespertino en España se transformó en un espacio y tiempo propicio para la conexión transatlántica, uniendo perspectivas y retos en torno a esta tecnología disruptiva. Antes de nada, debo confesarte que el amigo lleva años documentándome sobre esta temática. Del último legajo facilitado (Gracias Francisco), di buena prueba en el sitio iurepost (M. Velasco, 2025)[1]. Comencé la intervención subrayando cómo la IA se ha consolidado como fenómeno ineludible en la actualidad, con un impacto transformador que alcanza todos los rincones de la sociedad, y el DA no es una excepción, como bien señalan Carlón Ruiz (2023)[2] y Tavares da Silva (2021)[3]. Su irrupción ha provocado una profunda revisión del DA, que se ve interpelado por tecnologías capaces de facilitar el cumplimiento eficaz y eficiente de las funciones públicas, sin sacrificar las exigencias esenciales de control del poder, una idea que Valcárcel Fernández y Hernández González (2024)[4] han explorado con acierto. Aunque la IA es considerada una herramienta útil e incluso imprescindible para las administraciones públicas (AAPP), especialmente para combatir la demora en el cumplimiento de sus funciones y la crónica falta de personal (Huergo Lora, 2023)[5], su uso demanda una definición precisa sobre dónde, cuándo y de qué manera puede aplicarse (Valcárcel Fernández & Hernández González, 2024). Este reto se acentúa por la falta de un régimen jurídico específico, básico y común que regule los sistemas algorítmicos avanzados y la IA en el sector público, una preocupación compartida por Velasco Rico (2023)[6] y Bermejo Latre (2023)[7].
Las AAPP poseen una ingente cantidad de información y datos actualizados y estructurados (Expósito Gázquez, 2021)[8], un capital informativo inmenso para el desarrollo de sistemas algorítmicos y de IA que requieren datos de calidad para su entrenamiento y fiabilidad (Bermejo Latre, 2023; Martín Fernández, 2023[9]). Esta transformación digital impulsa, además, una "matematización del Derecho", donde las normas se conciben para ser interpretadas por algoritmos mediante un lenguaje claro y desprovisto de conceptos jurídicos abstractos indeterminados (Expósito Gázquez, 2021). Continué explicando el marco regulatorio que, actualmente, en España carece de una regulación específica exhaustiva sobre el uso de la IA por las AAPP (Velasco Rico, 2023), si bien el artículo 18.4 de la Constitución Española de 1978 ya establece la obligación de la ley de limitar el uso de la informática, un concepto que abarca la IA, para garantizar derechos fundamentales (DDFF) como el honor, la intimidad y el pleno ejercicio de cualquier otro derecho de la ciudadanía (Velasco Rico, 2023). En el ámbito europeo, la Unión Europea (UE) está liderando la regulación global de la IA con el Reglamento (UE) 2024/1689, conocido como Reglamento de IA o RIA (Vida Fernández, 2023[10]; Carlón Ruiz, 2023; de la Quadra-Salcedo Fernández del Castillo, 2023[11]), que introduce un sistema de intervención gradual, flexible y basado en el riesgo, clasificando los sistemas de IA en categorías como inaceptable, alto, limitado y mínimo/sin riesgo (Milkes, 2023[12]). Si bien el RIA no regula directamente el uso de la IA por las AAPP nacionales, establece condiciones horizontales que afectan su uso en este ámbito (Vida Fernández, 2023; Carlón Ruiz, 2023), buscando promover una IA centrada en el ser humano y digna de confianza, protegiendo la salud, la seguridad, los DDFF, la democracia, el Estado de Derecho y el medio ambiente (Sanz Larruga, 2024[13]; Carlón Ruiz, 2023).
A nivel estatal, existen normativas con un carácter programático, como el Decreto-ley 2/2023 de Extremadura y la Ley 15/2022, de 12 de julio, integral para la igualdad de trato y la no discriminación (LIITND) (Velasco Rico, 2023), que establece que las AAPP favorecerán mecanismos para que los algoritmos tengan en cuenta criterios de minimización de sesgos, transparencia y rendición de cuentas (Velasco Rico, 2023; Vestri, 2023[14]). Además, se ha creado un entorno controlado de pruebas (sandbox) mediante el Real Decreto 817/2023, que permite experimentar el cumplimiento del RIA y fomenta la colaboración con la Administración (Rodríguez Cembellín, 2023[15]; Milkes, 2023; Sanz Larruga, 2024; Carlón Ruiz, 2023), ofreciendo seguridad jurídica a los promotores al garantizar que, si cumplen con el protocolo, no serán sancionados, aunque no eximen de requisitos regulatorios (Rodríguez Cembellín, 2023). La implementación de la IA en la Administración Pública (AP) exige la adaptación de las garantías jurídicas existentes (Valero Torrijos, 2023[16]), basándose en varios principios clave. La transparencia y explicabilidad son esenciales para la actividad administrativa algorítmica (Martín Delgado, 2023), distinguiéndose entre transparencia externa y transparencia interna (Martín Delgado & Valle Camacho, 2023). No se equipara necesariamente la transparencia con la apertura total del sistema algorítmico o el acceso al código fuente, debido a la protección de la propiedad intelectual y los secretos empresariales (Martín Delgado & Valle Camacho, 2023[17]; Martín Fernández, 2023; Carlón Ruiz, 2023); lo importante es proporcionar información significativa sobre la lógica aplicada y las consecuencias previstas, usando un lenguaje natural y comprensible para el ciudadano (Martín Fernández, 2023; Hernández Corchete, 2023[18]; Carlón Ruiz, 2023). La Ley 1/2022 de Transparencia y Buen Gobierno de la Comunitat Valenciana, por ejemplo, exige la publicación de la relación de sistemas algorítmicos y su funcionamiento (de la Sierra, 2024[19]).
Se aboga por un derecho a la "buena AP digital" que incluya la calidad, transparencia, auditabilidad, explicabilidad, trazabilidad, supervisión humana, accesibilidad, usabilidad y fiabilidad de los sistemas de IA (Bermejo Latre, 2023). La intervención y supervisión humana, o "reserva de humanidad", es otro pilar fundamental; la IA es una herramienta auxiliar, pero no puede reemplazar al funcionario público en la toma de decisiones discrecionales o en la ponderación de intereses (Chang Chuyes, 2023[20]; Expósito-López, 2023; Ponce Solé, 2019[21], 2022[22]; de la Sierra, 2024[23]). El artículo 22 del RGPD establece que las decisiones basadas únicamente en el tratamiento automatizado son válidas solo si son aceptadas por el interesado o están amparadas por una norma que prevea medidas adecuadas para salvaguardar los derechos y libertades, incluyendo el derecho a obtener intervención humana, expresar su punto de vista e impugnar la decisión (Bermejo Latre, 2023; Hernández Corchete, 2023[24]). La intervención humana debe ser significativa y no meramente formal (Rodríguez-Chaves Mimbrero, 2023[25]), evolucionando el rol del funcionario público hacia la supervisión y humanización de los procedimientos (Expósito-López, 2023). Finalmente, la imputación y responsabilidad son cruciales; la actividad administrativa automatizada debe ser imputable a un sujeto o figura capaz de responder por ella, encajando en la "teoría del órgano" (Bermejo Latre, 2023; Delle Cave, 2023[26]). Se debate si los algoritmos operan como auténticas fuentes reglamentarias (Boix Palop, 2020[27]; San Martín Segura, 2023[28]; Vestri, 2023), lo que requeriría replantear el sistema de fuentes. La responsabilidad patrimonial en el uso de la IA se perfila como subjetiva (Entrena Ruiz, 2024[29]).
La Ley 15/2022 introduce nuevas responsabilidades para las AAPP en el uso de algoritmos de IA (Vestri, 2023; Carlón Ruiz, 2023). Igualmente, lo que está prohibido de forma humana también lo está con IA; la IA se somete al marco jurídico existente (Huergo Lora, 2023)[30]. La IA ya se aplica en diversas áreas de la AP, demostrando su utilidad como herramienta auxiliar. Ejemplos incluyen el control de tráfico y sanciones automatizadas (de la Sierra, 2024), el sistema VioGén (Alonso García, 2024[31]; Carlón Ruiz, 2023), el acceso biométrico a estadios de fútbol (Alenza García, 2024[32]), y la contratación pública (Martín Delgado & Valle Camacho, 2023; Saldaña Ortega, 2023; Miranzo Díaz, 2023, 2024). También se aplica en la planificación de inspecciones (Martín Fernández, 2023), la salud pública (Rodríguez-Chaves Mimbrero, 2023; Entrena Ruiz, 2024), la educación (Moral Soriano, 2023[33]; Tavares da Silva, 2021[34]) y la monitorización de flujos turísticos (Román Márquez, Canales Priego & Rollán Delgado, 2023[35]). El progreso de la IA en la AP Pública es un viaje constante que requiere una intervención legislativa inteligente (Huergo Lora, 2023; Bermejo Latre, 2023). La complejidad tecnológica incide en la eficacia de las garantías jurídicas, y la falta de fiabilidad de los sistemas de IA es una preocupación (Huergo Lora, 2023), observándose que las AAPP se han lanzado a usar la IA sin una adaptación previa de la regulación general sobre procedimiento administrativo (Valero Torrijos, 2023).
La opacidad inherente de los sistemas algorítmicos plantea problemas jurídicos, sociológicos e intrínsecos (Martín Delgado & Valle Camacho, 2023), incluyendo los riesgos de la discriminación algorítmica (Huergo Lora, 2023; Sarasíbar Iriarte, 2023[36]), el sesgo de automatización (De la Sierra, 2024), junto a la dificultad de auditar y explicar decisiones (Huergo Lora, 2023). A pesar de estos retos, la tecnología también puede desempeñar un papel en la adopción de garantías efectivas, ayudando la IA a la AP a saber cómo está funcionando (Huergo Lora, 2023), lo que permitiría detectar patrones de comportamiento y sesgos a través del análisis de datos masivos (Huergo Lora, 2023). En síntesis, la IA es un instrumento que puede mejorar la eficiencia y la calidad de los servicios públicos, pero su integración debe ser cuidadosamente regulada para proteger los DDFF y asegurar un "ecosistema de confianza" (Navarro González, 2023[37]; Carlón Ruiz, 2023), siendo necesario que el legislador español afirme y materialice el derecho a una "buena AP digital", reconfigurando las garantías jurídicas para que tengan un alcance tuitivo general y no se conviertan en meras exigencias formales sin eficacia sustantiva (Bermejo Latre, 2023; Valero Torrijos, 2023). En este punto de la mesa redonda, una de las participantes, profesora universitaria de DA en Buenos Aires, planteó una cuestión pertinente: "Velasco, todo lo que expone sobre el marco europeo y español es interesante, pero en Latinoamérica, aunque compartimos principios, la realidad regulatoria y la capacidad de implementación pueden ser diferentes. ¿Cómo podemos asegurar que esta 'buena AP digital' no se convierta en una brecha aún mayor para nuestros ciudadanos y ciudadanas, especialmente aquellas personas con menos acceso a la tecnología?"
La respuesta fue inmediata, reconociendo la validez de su inquietud. "Excelente cuestión. Esa es precisamente una de las grandes preocupaciones y un reto compartido a nivel global y especialmente relevante en el contexto latinoamericano. La brecha digital es un riesgo real. La digitalización y la cita previa obligatoria, por ejemplo, pueden excluir a la parte de la ciudadanía sin competencias digitales o medios materiales, generando una 'deshumanización progresiva' de la AP. Por ello, la 'buena AP digital' que proponemos no solo debe ser eficiente y transparente, sino, ante todo, accesible y equitativa. Esto implica invertir en infraestructura, en alfabetización digital para la ciudadanía, y en garantizar que siempre existan canales alternativos y presenciales para aquellos que no puedan o no quieran interactuar digitalmente. La tecnología debe ser un puente, no un muro. Además, la colaboración entre operadores humanos y sistemas de IA es el escenario más esperable, no una sustitución total, lo que significa que el personal funcionario deberá reorientar su labor de tareas rutinarias a la supervisión, control y mediación de las decisiones automatizadas, asegurando la ética, la justicia y la relación interpersonal con la ciudadanía", En conclusión, la irrupción de la IA en el ámbito del DA representa un cambio verdaderamente capital y de gran actualidad, planteando retos y problemas que obligan a su estudio profundo. Los juristas están llamados a definir con precisión dónde, cuándo y de qué manera puede usarse la IA en la AP, dada la falta de un régimen jurídico específico, básico y común que la regule en el sector público. La IA es un instrumento para ejercer derechos, poderes y facultades preexistentes, y su aplicación va desde la digitalización básica hasta sistemas predictivos complejos y modelos fundacionales. Ofrece numerosos beneficios en términos de eficiencia, agilidad, mejora de servicios públicos y cumplimiento normativo, paliando problemas como las demoras y la carencia de personal en las AAPP, siendo una técnica útil e incluso imprescindible.
Pero los retos y riesgos críticos incluyen la opacidad y los sesgos de las IA más potentes, la preocupación por una merma de garantías y la "reserva de humanidad" en decisiones discrecionales, el impacto directo en derechos fundamentales como la privacidad y la protección de datos, y la complejidad de la automatización en conceptos jurídicos indeterminados. El marco regulatorio y las propuestas de solución se centran en el Reglamento Europeo de IA (RIA) con su enfoque basado en la gestión de riesgos, iniciativas en España como la Agencia Española de Supervisión de la IA (AESIA), los "sandboxes regulatorios" y la necesidad de revisar y adaptar la legislación existente para incorporar garantías como la transparencia algorítmica y la responsabilidad. La contratación pública y la gobernanza de datos son esenciales para una infraestructura e "infoestructura" de calidad que prevenga sesgos. Además, se redefinen los roles del personal funcionario hacia la supervisión, control y mediación de las decisiones automatizadas. Finalmente, una visión comparada e internacional muestra una preocupación global y una colaboración esperable entre operadores humanos y sistemas de IA, no una sustitución total. En esencia, la AP se encuentra en una encrucijada digital. Como un velero que navega un mar de oportunidades y retos, la IA ofrece vientos a favor para la eficiencia, pero también requiere un timón legal y ético robusto para evitar tempestades y asegurar que el viaje beneficie a toda la ciudadanía, sin dejar a nadie atrás. La interacción con la audiencia latinoamericana enriqueció aún más la discusión, recordándonos que, si bien los retos son universales, sus manifestaciones y las soluciones requieren una adaptación sensible a cada contexto. A continuación te dejo un videotutorial sobre la temática, alojado en mi canal de Youtube.
[2] Carlón Ruiz, M. (2024). Un sistema propio de garantías para la viabilidad del uso de IA por Administraciones públicas. En P. Valcárcel Fernández & F. L. Hernández González (Coords.), Actas del 18 Congreso AEPDA: El DA en la era de la IA. INAP.
[3] Tavares da Silva, S. (2024). El DA en la era de la IA. En P. Valcárcel Fernández & F. L. Hernández González (Coords.), Actas del 18 Congreso AEPDA: El DA en la era de la IA. INAP.
[4] Valcárcel Fernández, P., & Hernández González, F. L. (Coords.). (2024). Actas del 18 Congreso AEPDA: El DA en la era de la IA. INAP.
[5] Huergo Lora, A. (2023). De la digitalización a la IA: ¿evolución o revolución? En P. Valcárcel Fernández & F. L. Hernández González (Coords.), Actas del 18 Congreso AEPDA: El DA en la era de la IA. INAP.
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M. Velasco, 2025. El Derecho Administrativo ante los Espacios Virtuales Colectivos: Retos para la prestación de servicios y la relación con la ciudadanía - Administrative Law in Public Virtual Spaces: Challenges for Service Provision and Relations with Citizens
Resumen: El metaverso, concebido por algunos como la siguiente evolución de internet, introduce una "frontera digital" que plantea desafíos sin precedentes para el Derecho, particularmente para el Derecho Administrativo. Este artículo explora cómo la naturaleza inmersiva y descentralizada de los espacios virtuales colectivos impacta la prestación de servicios públicos y la relación con la ciudadanía. Se aborda la conceptualización jurídica de los espacios virtuales colectivos, la complejidad de la identidad digital y la no personalidad jurídica de los avatares, así como los retos en la protección de datos, la ciberdelincuencia y la responsabilidad. Se subraya la necesidad de una adaptación proactiva de la normativa existente y la eventual implementación de una "legislación binaria" que garantice la seguridad jurídica y la protección de los derechos en estos nuevos entornos virtuales públicos.
Abstract: The metaverse, conceived as the next evolution of the internet, introduces a "digital frontier" that poses unprecedented challenges for law, particularly for administrative law. This article explores how the immersive and decentralized nature of the metaverse impacts the provision of public services and relations with citizens. It addresses the legal conceptualization of the metaverse, the complexity of digital identity and the lack of legal personality of avatars, as well as the challenges in data protection, cybercrime, and liability. It highlights the need for proactive adaptation of existing regulations and the eventual implementation of "binary legislation" to guarantee legal certainty and the protection of rights in these new public virtual environments.
Keywords: metaverse, administrative law, public virtual spaces, digital identity, service provision, citizenship.
1. Introducción
La presumible emergencia de los espacios virtuales colectivos (EVC) se presenta como un fenómeno transformador, descrito como la "palabra de moda" que representa la siguiente generación de internet, trascendiendo las dos dimensiones actuales hacia experiencias inmersivas y auditivas en tres y cuatro dimensiones (Serrano, 2022). Este nuevo entorno digital, que fusiona el mundo real y virtual, (Serrano, 2022) es el "máximo exponente de esa hibridación del mundo digital y físico" (Vicente del Olmo et al., 2022). Su progresiva implantación conlleva numerosos riesgos y conflictos jurídicos, generando un "cosmos incogniti" que alterará profundamente la manera en que actuamos, socializamos, trabajamos y vivimos (Serrano, 2022).
Ante esta "frontera digital", el Derecho no puede permanecer ajeno, sino que debe afrontar estos retos (Monterroso, 2009). El presente artículo se propone analizar el impacto del EVC en el Derecho Administrativo (DA), explorando los retos específicos para la prestación de servicios públicos y la configuración de la relación entre la administración y la ciudadanía en estos espacios virtuales. Se examinará cómo los marcos jurídicos existentes pueden adaptarse y qué nuevas aproximaciones serán necesarias para asegurar la seguridad y la justicia en el ámbito público del EVC.
2. Conceptualización de los Espacios Virtuales Colectivos y su Intersección con lo Público
El concepto de EVC está "en construcción y evolución constante" (Serrano, 2022). Se ha definido como una red de entornos digitales que, mediante tecnologías como la realidad aumentada (RA), la realidad virtual (RV) y la blockchain, junto con otras tecnologías disruptivas y exponenciales como el big data, la inteligencia artificial (IA) y el internet de las cosas (IoT), permiten la creación de espacios virtuales simulados, generando una experiencia inmersiva y, en muchos casos, multisensorial (Brito y Rodríguez, 2022). Es una combinación de espacios virtuales 3D persistentes, multiusuario y compartidos, que se entrelazan con el mundo físico para crear un universo virtual unificado y perpetuo (Serrano, 2022).
Desde una perspectiva jurídica, el EVC no existe actualmente como un constructo legal definido, careciendo de una "definición conceptual legal o naturaleza jurídica demarcada" (Serrano, 2022). Pero debe anticiparse la emergencia de un "metalaw y una metajurisdiction" (Serrano, 2022). Una conceptualización jurídica del EVC propuesta es un "conjunto de principios y normas, expresivos de una idea de justicia y de orden, que emanan de la dignidad de la persona y que regulan las relaciones entre los seres humanos entre sí y entre los seres humanos, las personas jurídicas y las inteligencias artificiales, robóticas o no, en aquellos entornos y espacios digitales que fusionen, a través de un internet ciberfísico y de tercera generación o a través de cualquier otra tecnología o conjunto de tecnologías que lo puedan sustituir en el futuro, el mundo real y los mundos virtuales o sintéticos" (Serrano).
Una de las aproximaciones más útiles para su conceptualización jurídica se encuentra en la Carta de derechos digitales española (Quadra-Salcedo, 2021), al definir el "entorno digital" y el "espacio digital" (Quadra Salcedo, 2021 en Serrano, 2022). El "entorno digital" se entiende como el conjunto de sistemas, dispositivos, plataformas e infraestructuras que abren espacios de relación, comunicación, interrelación, comercio, negociación, entretenimiento y creación, permitiendo a las personas físicas o jurídicas establecer relaciones semejantes a las del mundo físico tradicional. El "espacio digital", por su parte, se refiere a los lugares digitales donde es posible la comunicación, interrelación, comercio, negociación, entretenimiento y creación de forma especular con el mundo físico tradicional. Estas definiciones son necesarias para entender el alcance jurídico del EVC, incluso si su intención original no fuera esa.
Las actividades que se pueden desarrollar en el EVC son tan diversas como las aplicaciones integradas en él, incluyendo actividades sociales, gaming, entretenimiento, deportes, fitness, aprendizaje, y, fundamentalmente, trabajo y negocios (Serrano, 2022). Esto implica que la administración pública podría, y de hecho, debería, trasladar parte de sus servicios a estos entornos, abriendo la posibilidad de espacios virtuales públicos para la interacción y prestación de servicios a la ciudadanía.
No obstante, un desafío inherente es que este "nuevo mundo no se encuentra regulado o centralizado por el estado" (Bucaram et al, 2022), lo que contraviene la tradicional función del Estado como ente encargado de hacer cumplir las normas jurídicas, sociales y económicas (Bucaram et al, 2022). Nisa Ávila (2021) señala que el EVC debe entenderse como "otro lugar con un desempeño y regulación legal que debe ser idéntico al que haya fuera del mismo pero adaptado a su realidad, por ser un estado dentro de un estado; pero privado" (Nisa, 2021). Esta dualidad plantea un reto directo para el DA, cuya función es la organización y vertebración de la sociedad bajo normas públicas (Serrano, 2022).
3. Retos para la Identidad Digital y la Relación con la Ciudadanía
Para interactuar en el EVC, los usuarios se representan mediante avatares, que pueden ser personalizados o creados sin un control estricto sobre su incorporación al mundo virtual (Bucaram et al, 2022). Uno de los pilares del EVC es la identidad digital, que se utilizará como representación digital de la persona real (Brito y Rodríguez, 2022).
Un desafío central es que la protección de la identidad del usuario se vuelve un verdadero reto (Bucaram et al, 2022). Existe un riesgo de "deepfakes" y una falta de "identidad interoperable" que se pueda usar en múltiples configuraciones digitales para demostrar quién es el usuario (Bucaram et al, 2022). De la doctrina consultada no queda claro que EVC cuente con registros efectivos de identidades ni protocolos para guardar direcciones IPs, lo que facilita la suplantación de identidades (Bucaram et al, 2022).
La posición mayoritaria en la doctrina es que los avatares no deben ser considerados sujetos de derecho con personalidad jurídica diferenciada (Jariod, 2023). Se argumenta que los avatares son "herramientas" o "extensiones digitales" de las personas físicas o jurídicas que los controlan (Jariod, 2023), careciendo de atributos como la intencionalidad, voluntad o conciencia en la toma de decisiones que justificarían su personalidad jurídica (Jariod, 2023). Por tanto, la responsabilidad legal derivada de las acciones de los avatares en el EVC podría recaer en los creadores o controladores, no en los avatares en sí mismos (Jariod, 2023).
La identidad digital se propone como una solución para asegurar la vinculación de los actos realizados a través de avatares con la identidad legal de la persona real. Esta identidad digital no es una identidad separada de la física, sino una "traslación de la identidad del individuo al nuevo entorno digital" (Jariod, 2023). Incluye datos físicos (nombre, DNI, datos biométricos) y datos intelectuales o morales (opiniones, ideologías, creencias). La tecnología blockchain se presenta como una herramienta que puede asegurar la integridad de la información almacenada, convirtiéndose en un registro confiable y seguro de la información de identidad de los usuarios (Nisa et al en Jariod, 2023). Esto es básico para la confianza en las interacciones de la ciudadanía con los servicios públicos virtuales.
Además, la Unión Europea ha adoptado medidas normativas clave para la protección de usuarios de redes sociales e internet, como el Reglamento General de Protección de Datos (RGPD), la Digital Services Act (DSA) y la Digital Markets Act (DMA) (Serrano, 2022). También, existen pautas como la Declaración europea sobre los derechos y principios digitales y la Carta de derechos digitales española (Quadra-Salcedo, 2021), que proporcionan un marco de referencia para la interpretación de la legislación existente y la aplicación de nuevos derechos en el EVC (Serrano, 2022). Estos marcos son esenciales para garantizar que la relación entre la administración y la ciudadanía en el EVC preserve los mismos niveles de derechos y protección que en el mundo físico.
4. Implicaciones para la Prestación de Servicios Públicos y la Seguridad Jurídica
La implementación del EVC conlleva riesgos significativos para la protección de datos personales, especialmente por el uso de dispositivos como gafas de realidad virtual o sensores neuronales, que podrían permitir el acceso a datos mucho más sensibles como gestos, movimientos y ondas cerebrales (Serrano, 2022). Es importante evitar el desarrollo de técnicas de perfilado avanzado que predigan y manipulen los comportamientos de los usuarios (Serrano, 2022). La cantidad exponencial de datos generados incrementa los riesgos, y determinar la responsabilidad del tratamiento de datos en plataformas descentralizadas es un desafío (Brito y Rodríguez, 2022). La falta de transparencia de los algoritmos de inteligencia artificial que tomarán control de entornos virtuales cada vez más descentralizados también es una preocupación de seguridad (Brito y Rodríguez, 2022).
En el ámbito de la ciberdelincuencia y la responsabilidad, pueden surgir conductas delictivas como el ciberacoso o el acoso sexual, especialmente hacia menores (Serrano, 2022). Aunque parezca "ciencia ficción", en un futuro los delitos cometidos en el EVC podrían ser juzgados en el universo real (Serrano, 2022), como ocurre con los crímenes en internet.
La responsabilidad civil en el EVC es un área de incertidumbre (Jariod, 2023). En la responsabilidad contractual, los acuerdos de prestación de servicios entre proveedores y usuarios (mediante la aceptación de términos de uso) son válidos (Jariod, 2023). Esto aplica también a los contratos sobre bienes virtuales (objetos, terrenos, etc.) o reales (Jariod, 2023). Aunque los mundos virtuales son ficticios, sus activos tienen valor real y la validez de estos contratos se basa en el cumplimiento de los requisitos del Código Civil (consentimiento, objeto, causa lícita) y la Ley de Servicios de la Sociedad de la Información y de Comercio Electrónico (Jariod, 2023). En la responsabilidad extracontractual, el debate se centra en quién es el responsable; la posición mayoritaria es que la responsabilidad recae en el usuario humano del avatar, ya que el avatar carece de personalidad jurídica (Jariod, 2023). Se plantea la posibilidad de aplicar un sistema de responsabilidad civil similar a la responsabilidad por hecho ajeno (artículo 1903 CC español) o un sistema de responsabilidad objetiva o gestión de riesgos, análogo a lo propuesto para los robots, especialmente si los avatares alcanzan un mayor grado de autonomía (Jariod, 2023).
La fiscalidad, los derechos de propiedad intelectual, las patentes y las marcas son también retos legales importantes a regular en el EVC, así como las normas de competencia, especialmente ante el riesgo de monopolio u oligopolio por parte de las empresas desarrolladoras (Serrano, 2022).
La ley, que es general, debe aplicarse tanto al entorno físico como al virtual, con las modificaciones pertinentes para adaptar las leyes existentes al nuevo entorno digital y sus especificidades (Serrano, 2022). Se propone una "legislación binaria" que abarque tanto el EVC como la realidad natural, con un marco regulatorio común vinculado a ambas realidades y con repercusiones recíprocas (Serrano, 2022). Este enfoque es importante para el DA, ya que permitiría a las administraciones públicas operar y prestar servicios en el EVC bajo un marco jurídico coherente con el mundo físico, garantizando la uniformidad y la seguridad jurídica para la ciudadanía. El Derecho, como "ente integral", debe "monitorizar la sociedad para generar marcos protectores, ordenadores y vertebradores que establezcan normas de convivencia social básica" (Serrano, 2022).
5. Conclusiones
El EVC, como una "nueva frontera" (Palomo, 2022, en Serrano, 2022), impone al DA la necesidad de una profunda adaptación. La realidad actual exige un cambio de mentalidad en la interpretación legal, que para muchos sigue siendo más analógica que digital (Simón, 2022, en Serrano, 2022).
La conceptualización jurídica del EVC, si bien incipiente, se ve facilitada por definiciones como las de "entorno digital" y "espacio digital" contenidas en la Carta de derechos digitales española (Quadra-Salcedo, 2021). Estas sentarán las bases para que las administraciones públicas puedan desarrollar espacios virtuales públicos que repliquen y complementen sus servicios en el mundo real.
Los principales retos para la relación entre la administración y la ciudadanía en el EVC radican en la protección y verificación de la identidad digital de los usuarios, la cual no debe ser una identidad separada, sino una extensión de la identidad física y moral de la persona. Es necesario que se garantice la no personalidad jurídica de los avatares, manteniendo la responsabilidad legal en los usuarios humanos que los controlan (Jariod, 2023).
Asimismo, la protección de datos sensibles, la prevención de la ciberdelincuencia y la determinación de la responsabilidad en entornos descentralizados requieren una atención normativa urgente. El DA debe asumir un papel proactivo (Nisa, 2021, en Serrano, 2022), velando por la aplicación de la normativa existente (como el RGPD y las Digital Acts de la UE) y desarrollando nuevas soluciones, como la propuesta de una "legislación binaria", para establecer un marco regulatorio común que garantice la seguridad jurídica, la igualdad, la libertad y la justicia en los espacios virtuales públicos (Estévez, 2022, en Serrano, 2022). Sólo así se podrá asegurar que esta "nueva realidad" sea una oportunidad para el beneficio de la sociedad y no una fuente de nuevas vulnerabilidades. El resto de la historia de este "cosmos incogniti" y su regulación a través del Derecho del EVC "aún están por escribir" (Garon, 2022).
8. Recursos Generativos utilizados en la redacción de este artículo
Teniendo en cuenta que se ha seguido la estructura de un artículo científico, formato conocido por la IAG, para la elaboración de este contenido se ha utilizado IAG en la fase de búsqueda de información, así como en la mejora de la redacción y adaptación de ésta a un lenguaje coloquial. Asimismo, antes de editarlo se ha pasado el filtro de plagio (9% de coincidencias) y de lenguaje IAG (14% de coincidencias), considerando ambos ratios razonables y asumibles.
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Sosteniéndole la biznaga a mi admirado y respetado Guillermo del Toro, Oscar por la película de animación “Pinocho”. Fuente de la imagen: ¿Existe el maridaje perfecto? (M. Velasco, 2023)
A finales del pasado mes de mayo, una invitación inesperada trajo consigo una grata sorpresa. Paloma, delegada de uno de los grupos del Grado en Derecho de la magnífica Facultad de Derecho de la Universidad de Málaga, al que tuve el privilegio de impartir la asignatura de Derecho Administrativo Parte Especial (DA), extendió una emotiva invitación para asistir a la ceremonia de graduación del grupo. La noticia me llenó de emoción e ilusión, pues de aquel manojo de buena gente guardo recuerdos imborrables de su aplicación y compromiso, cualidades que siempre distinguieron a sus miembros. Con entusiasmo, y ataviado para la ocasión, acudí al espléndido evento que se celebró en el mes de junio. Fue un verdadero placer saludar a muchos de los ya egresados, a quienes deseé, de corazón, la mejor de las suertes en sus nuevas andaduras, tanto en el ámbito profesional como en el personal. En medio de las felicitaciones y los buenos deseos, se encontraba Alejandro. Al conversar con él, me comentó que había estado buscándome en las listas de tutores de Trabajos Fin de Grado (TFGs), sin éxito. Mi nombre, de hecho, figuraba en sustitución de la Ilma. Sra. Decana, quien, en aquellos momentos, acababa de tomar posesión de su cargo, lo que explicaba la búsqueda infructuosa del alumnado. Alejandro procedió a ilustrarme sobre el tema de su TFG. Tras escucharlo con atención, y considerando la complejidad y especificidad de su proyecto, no dudé en compartir la certeza de que, para el abordaje de su investigación, no habría mejor tutora que la compañera María Teresa, confiando plenamente en que su experiencia y conocimiento habrían sido el acompañamiento ideal para el desarrollo de su Trabajo Fin de Grado. Y parece que así fue, puesto que días después de la graduación recibí copia de su TFG que leí con sumo interés.
El Trabajo Fin de Grado de Alejandro Ortega Casas (2025), titulado "Fomento y régimen sancionador en el cine por parte de la Administración"[1], se adentra en un análisis pormenorizado de cómo el derecho administrativo ejerce un control jurídico y una influencia significativa sobre la industria cinematográfica española. Este estudio subraya la relevancia inherente del cine como una notable representación cultural que, además, genera una considerable influencia social y económica en España. La investigación se estructura en torno a dos pilares de la intervención pública: la actividad de fomento cultural y el régimen sancionador, examinando cómo la Administración protege, impulsa y, llegado el caso, penaliza conductas ilícitas dentro de este dinámico sector. Y es que, históricamente, el Estado español ha reconocido la cinematografía como una parte esencial de su patrimonio cultural, tal como se infiere del artículo 149.2 de la Constitución Española (CE). Ya en la época franquista, se implementaban tanto medidas de promoción, como subvenciones directas y créditos, como severas restricciones, incluyendo la censura y la imposición del castellano. Con la llegada de la democracia y la desaparición de estas últimas, la acción pública se ha reorientado para proteger y fomentar el cine nacional frente al predominio del cine estadounidense. La regulación del cine por parte del DA busca la protección cultural, el aumento del interés general, la accesibilidad y la sostenibilidad del sector, procurando evitar distorsiones y controversias en el mercado. A pesar de la descentralización, las administraciones públicas han asumido un papel creciente en la regulación y el control de contenidos, como lo demuestra la supervisión de la programación cinematográfica por parte de la Comisión Nacional de los Mercados y Competencia (CNMC).
El TFG enfatiza la necesidad de una regulación efectiva y explora los mecanismos específicos mediante los cuales el Derecho Administrativo español estructura esta intervención pública. Se establece, por tanto, una relación intrínseca donde el fomento público proporciona los pilares para el arte audiovisual, mientras que el ejercicio sancionador asegura el cumplimiento normativo. El marco jurídico que rige el cine en España es extenso y se fundamenta en la Constitución Española, que vincula el cine a la libertad de expresión (art. 20 CE), la accesibilidad a la cultura (art. 44.1 CE) y legitima al Estado en competencias de propiedad intelectual y defensa del patrimonio cultural (art. 149.1. 28ª CE). La Ley 55/2007, de 28 de diciembre, del Cine, actualmente vigente, es fundamental en este esquema, habiendo actualizado la normativa para adaptarse a la digitalización y otros retos tecnológicos. Esta ley busca regular un mercado de libre competencia, combatir la piratería y justificar las medidas de apoyo económico y regulatorio, al definir el cine como manifestación cultural e industrial. La ley se basa en principios como el apoyo a los sectores independientes, la prevención de desequilibrios en el mercado, la adaptación a nuevas tecnologías y el respaldo a la creación de obras. Se fomenta la interacción entre el sector audiovisual y la televisión, con esta última contribuyendo a la financiación y difusión cinematográfica. Las competencias en esta materia son compartidas entre el Estado y las Comunidades Autónomas (CCAA), donde el Estado establece la normativa básica y las CCAA desarrollan sus propias políticas cinematográficas.
Un nuevo proyecto de Ley del Cine y de la Cultura Audiovisual[2], busca modernizar aún más la regulación para la era digital y potenciar la accesibilidad al patrimonio. Este proyecto tiene como objetivos principales promover la competitividad internacional, fomentar la diversidad cultural, aumentar la transparencia en el mercado y proteger los derechos de propiedad intelectual, además de integrar las obras audiovisuales al Patrimonio Histórico Español, considerándolas Bien de Interés Cultural (BIC). Para lograrlo, se propone la creación del Consejo Estatal de la Cinematografía y de la Cultura Audiovisual y una reserva de fondos para apoyar salas de cine independientes o rurales. En cuanto a los organismos públicos, el Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales (ICAA) es el eje central de la organización administrativa en España. Creado en 1985 y dependiente del Ministerio de Cultura, el ICAA es responsable del Registro Administrativo de Empresas Cinematográficas y Audiovisuales, supervisando el cumplimiento normativo en el mercado y coordinando información con los registros de las CCAA para evitar plagios o duplicidades. También colabora con instituciones europeas en el reparto de ayudas y en la promoción del catálogo español en el extranjero, además de encargarse de la clasificación por edades de los filmes antes de su estreno. El ICAA es fundamental en el fomento del cine, gestionando ayudas públicas y subvenciones para la creación, distribución y promoción de películas, incluyendo su presencia en mercados y festivales internacionales como los Premios Goya. La perspectiva competencial del ICAA lo posiciona como nexo entre las CCAA y Entidades Locales (EELL) para asegurar las políticas audiovisuales estatales.
Otros órganos estatales incluyen la Comisión de Propiedad Intelectual (CPI), adscrita al Ministerio de Cultura, creada por la Ley Sinde (Ley 2/2011) para proteger los derechos de autor en el entorno digital. Esta Comisión se encarga de bloquear páginas web y retirar contenidos pirata que exploten obras cinematográficas sin consentimiento. A nivel regional, existen entidades como la Axencia Galega das Indutrias Culturais (AGADIC) o la Agencia Andaluza de Instituciones Culturales, que complementan las competencias estatales y gestionan ayudas regionales. Para solventar la fragmentación competencial, existe la COMICA (Comisión Interterritorial de Cinematografía y Audiovisual), un órgano de diálogo intergubernamental que agrupa al ICAA con las CCAA para asegurar la coherencia en la aplicación de políticas de fomento en todo el territorio. En síntesis, los poderes públicos, a través del ICAA y otros organismos, defienden las reglas del juego, garantizan derechos, y aportan recursos para el interés general, promoviendo la diversidad creativa y la protección del patrimonio fílmico. La actividad de fomento se define como aquella acción administrativa que, sin recurrir a la coacción, protege o promueve actividades de particulares o entes públicos que satisfacen necesidades públicas o se consideran de utilidad general. El ICAA es el principal órgano gestor de estas ayudas en España, destinando entre 100 y 120 millones de euros anuales, con participación activa de las CCAA a través de sus propias agencias. El cine español muestra una fuerte dependencia de las subvenciones, las cuales son básicas para mantener la diversidad cultural y el eje productivo. Los principales mecanismos de fomento incluyen subvenciones[3], incentivos fiscales[4], financiación pública indirecta[5] y cuotas de pantalla[6].
La rápida evolución tecnológica ha llevado a que las plataformas de streaming se equiparen al cine tradicional, aunque con particularidades normativas. Estas plataformas están sujetas a obligaciones similares a las de los contenidos televisivos, según la Ley 13/2022 (LGCA), que transpone directivas europeas. En cuanto al fomento, existen diferencias en el régimen tributario, como que las suscripciones a plataformas no gozan de la reducción del 10% del IVA aplicable a las entradas de cine. Además, estas plataformas deben contribuir con el 1,5% de sus ingresos a la financiación de RTVE y un porcentaje a la creación de obras de la UE. Sin embargo, la propuesta de nueva Ley del Cine de 2022 permite a las plataformas online acceder a ayudas públicas para su producción y distribución sin el requisito previo de estreno en sala, exigiendo compartir datos de audiencia con el ICAA. También se contempla el apoyo lingüístico, con CCAA ofreciendo ayudas por la promoción de lenguas cooficiales. Los festivales de cine son considerados servicios públicos culturales y herramientas de política cinematográfica, recibiendo fomento público del Estado y las CCAA para aumentar el acceso al patrimonio cultural y reforzar la proyección nacional. El ICAA canaliza subvenciones y coordina con las CCAA, que a su vez crean órganos para financiar festivales regionales. Ejemplos de colaboración incluyen el Festival Internacional de Cine de San Sebastián, donde participan el Gobierno Central, el ayuntamiento y el Gobierno Vasco. La preservación del patrimonio cinematográfico español es una función primordial del Estado. El nuevo proyecto de Ley del Cine y de la Cultura Audiovisual propone que el legado cinematográfico sea considerado Bien de Interés Cultural (BIC), y obliga a las entidades beneficiarias de ayudas a depositar copias de sus producciones en la Filmoteca Española.
Se anunció una colaboración entre la Academia de Cine y el ICAA para la digitalización de obras audiovisuales en estado deficiente y la creación del primer Museo del Cine en España en la antigua sede del NO-DO en Madrid. Los festivales también contribuyen a la preservación al difundir el patrimonio cinematográfico existente. El régimen sancionador actúa como un mecanismo coactivo fundamental para garantizar el cumplimiento normativo y los objetivos de la actividad de fomento. Se enmarca en el derecho administrativo y la iniciativa de los procedimientos sancionadores a nivel estatal recae en el ICAA. La Ley del Cine 55/2007 clasifica las infracciones en leves, graves y muy graves, con multas que oscilan desde un máximo de 4.000 euros para las leves hasta 75.000 euros para las muy graves, además de multas accesorias como la revocación de subvenciones y la pérdida del derecho a obtener nuevas contribuciones por un periodo concreto (hasta 5 años para las muy graves). La ley también prohíbe la grabación de películas en salas de cine debido al grave perjuicio que causa. La CNMC tiene un rol de supervisión y aplicación de la ley en el mercado audiovisual, con potestades inspectoras y sancionadoras. Las sanciones se aplican en cada fase de la obra, desde la producción (falsedad documental o incumplimiento en ayudas públicas) hasta la distribución (comercialización sin calificación de edad oficial) y exhibición (incumplimiento de cuotas mínimas de pantalla). En materia lingüística, la diversidad de España se refleja en las políticas cinematográficas. Cataluña posee un régimen sancionador específico que exige que un mínimo de copias de cada estreno estén dobladas o subtituladas al catalán[7], con multas que pueden llegar a 5.000 euros por copia distribuida e incrementarse según la recaudación de la película.
En contraste, Galicia y el País Vasco optan por mecanismos de incentivo en lugar de sanciones directas, promoviendo el uso de sus lenguas cooficiales a través de subvenciones y la revocación de estas en caso de incumplimiento, en lugar de multas directas. La piratería es uno de los factores más perjudiciales para la industria, afectando los ingresos, la inversión y la exclusividad de las salas. Se combate mediante mecanismos administrativos y penales. A nivel penal, el Código Penal tipifica la reproducción, plagio o distribución no autorizada de obras con penas de prisión y multas. Administrativamente, la Sección Segunda de la Comisión de Propiedad Intelectual puede exigir la retirada de contenidos ilegales y el bloqueo de páginas web. Las sanciones por infracciones muy graves en propiedad intelectual pueden llegar hasta 800.000 euros. Un caso destacado fue la multa de 400.000 euros impuesta a una web por infracciones de propiedad intelectual. A pesar de los esfuerzos, existe una baja percepción de la ilicitud de este delito por parte de los consumidores. La irrupción de las plataformas de streaming ha generado nuevos frentes jurídicos debido a su alcance transfronterizo. La Ley General de Comunicación Audiovisual (LGCA) clasifica las infracciones según su gravedad: muy graves (entre 100.001 y 200.000 euros), graves (entre 50.001 y 100.000 euros) y leves (hasta 50.000 euros). Las infracciones en estas plataformas también se relacionan con la propiedad intelectual (explotación no autorizada de obras) y la protección de datos (recolección y uso sin consentimiento, fugas de datos), donde la Ley Orgánica de Protección de Datos Personales y Garantía de los Derechos digitales (LOPDGDD) exige transparencia en algoritmos.
La Ley de Servicios Digitales (DSA), en vigor desde agosto de 2023, impone obligaciones a plataformas con más de 45 millones de usuarios activos en la UE, como la realización de evaluaciones de riesgos anuales. La CNMC es la encargada de supervisar y aplicar la DSA, pudiendo imponer multas de hasta el 5% del volumen de negocios anual de una plataforma. Se abordan infracciones relacionadas con la difusión de contenidos que contravienen la normativa, como los que atentan contra la dignidad humana o vulneran el desarrollo de menores. Un ejemplo es la sanción de 308.529 euros impuesta a "Techpump" por no verificar eficazmente la mayoría de edad de sus usuarios. El TFG concluye que la interrelación entre la Administración y el sector cinematográfico es profunda y necesaria. La Ley 55/2007 adapta el ordenamiento jurídico a los retos tecnológicos, haciendo que las plataformas digitales compartan las mismas obligaciones que el sector tradicional. El ICAA se consolida como el eje de la política cinematográfica estatal, coordinando con las CCAA para un desarrollo cohesionado. Las medidas de fomento impulsan la creación, al tiempo que corrigen las disfunciones del mercado, reforzando la diversidad cultural y el acceso al cine para todos. Por otro lado, el régimen sancionador garantiza el cumplimiento de las obligaciones y protege valores como el uso correcto de los fondos públicos y el contenido para menores. Este binomio de promoción y castigo, que defiende las salas tradicionales a la vez que incentiva la innovación digital, asegura que el cine español se mantenga vivo y con proyección de futuro, equilibrando la libertad cultural, su acceso y su desarrollo. Gracias, Alejandro. Fuente de la información: TFG.
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[1] Ortega Casas, Alejandro (2025). Fomento y régimen sancionador en el cine por parte de la Administración. Trabajo Fin de Grado del Grado en Derecho de la Facultad de Derecho de la Universidad de Málaga. Tutorizado por Dña. María Teresa Barranco Pérez.
[2] Aprobado en junio de 2024.
[3] Buscan equilibrar la sostenibilidad económica con el estímulo a la creación de obras propias, asegurando la diversidad cultural y el respaldo a producciones más pequeñas. Existen subvenciones selectivas, basadas en criterios artísticos y culturales, y subvenciones automáticas, asignadas según factores objetivos o rendimiento comercial.
[4] Clave para atraer inversión, la Ley 27/2014 permite deducciones en el Impuesto de Sociedades (entre 25% y 40% del gasto total), atrayendo rodajes internacionales con la condición de que parte del presupuesto se ejecute en España.
[5] Refuerza la sostenibilidad financiera a través de garantías y líneas de crédito, facilitando el acceso a financiación privada, con CREA SGR como una sociedad destacada en el aporte de garantía recíproca a productores independientes.
[6] Obligan a los exhibidores a establecer un porcentaje mínimo de películas europeas o iberoamericanas (actualmente, la Ley 55/2007 establece un 25% mínimo para películas iberoamericanas, con propuesta de bajarlo al 20%), garantizando la diversidad cultural frente a producciones extranjeras.
[7] Originalmente el 50%, pero el Tribunal Constitucional lo redujo al 25% para evitar desequilibrios en la libertad de empresa.
