¿Patrimonio privado de la Administración Pública?

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Reconozco que, en mi etapa de estudiante, cuando me enfrenté al concepto de “patrimonio privado” de la  Administración Pública española (AP), me costó entenderlo, por la confusión que se generó en la cabeza con la palabra “privado” y su conexión con la “propiedad” por parte de una AP que, según el texto constitucional (CE)[1], debe de servir “con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”, posición servicial a la sociedad española que afecta también a los recursos del país que administra directamente. Pero no hay que liarse, al menos con el ordenamiento jurídico actual.  En el sitio iurepost, bajo el titulo "El dominio privado en la Administración Pública"[2], recogía la especificación del legislador de mi país[3] de que el patrimonio de las Administraciones Públicas (AAPP) está constituido por el conjunto de sus bienes y derechos, cualquiera que sea su naturaleza y el título de su adquisición o aquel en virtud del cual les hayan sido atribuidos[4] y los bienes y derechos que integran el patrimonio de las AAPP pueden ser de dominio público o demaniales y de dominio privado o patrimoniales[5]. En ese sentido, son bienes y derechos de dominio privado o patrimoniales los que, siendo de titularidad de las AAPP, no tengan el carácter de demaniales[6].

En todo caso, tienen la consideración de patrimoniales de la Administración General del Estado (AGE) y sus organismos públicos, los derechos de arrendamiento, los valores y títulos representativos de acciones y participaciones en el capital de sociedades mercantiles o de obligaciones emitidas por éstas, así como contratos de futuros y opciones cuyo activo subyacente esté constituido por acciones o participaciones en entidades mercantiles, los derechos de propiedad incorporal, y los derechos de cualquier naturaleza que se deriven de la titularidad de los bienes y derechos patrimoniales[7]. La gestión de los bienes patrimoniales deberá contribuir al desarrollo y ejecución de las distintas políticas públicas en vigor y, en particular, al de la política de vivienda, en coordinación con las Administraciones competentes y ajustarse a principios relacionados con la eficiencia y economía en su gestión; la eficacia y rentabilidad en la explotación de estos bienes y derechos; la publicidad, transparencia, concurrencia y objetividad en la adquisición, explotación y enajenación; la identificación y control a través de inventarios o registros adecuados; y la colaboración y coordinación entre las diferentes Administraciones públicas, con el fin de optimizar la utilización y el rendimiento de sus bienes[8]. A continuación, inserto un vídeo sobre la cuestión, alojado en mi canal de Youtube. Fuente de la información: CE y LPAP. 

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[1] Velasco Carretero, Manuel (2013). El dominio privado en la Administración Pública. Sitio iurepost. Visitado el 20/12/2023.

[2] Art. 103.1 CE.

[3] Art. 3 LPAP.

[4] No se entenderán incluidos en el patrimonio de las Administraciones públicas el dinero, los valores, los créditos y los demás recursos financieros de su hacienda ni, en el caso de las entidades públicas empresariales y entidades análogas dependientes de las comunidades autónomas o corporaciones locales, los recursos que constituyen su tesorería.

[5] Art. 4 LPAP.

[6] El régimen de adquisición, administración, defensa y enajenación de los bienes y derechos patrimoniales será el previsto en la LPAP y en las disposiciones que la desarrollen o complementen. Supletoriamente, se aplicarán las normas del derecho administrativo, en todas las cuestiones relativas a la competencia para adoptar los correspondientes actos y al procedimiento que ha de seguirse para ello, y las normas del Derecho privado en lo que afecte a los restantes aspectos de su régimen jurídico.

[7] Art. 7 LPAP.

[8] Art. 8 LPAP.

Circulando por la legislación sobre bienes públicos

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La tarde la pasé rehojeando la legislación básica en mi país que regula el patrimonio de las administraciones públicas (AAPP), desde el Código Civil (CC)[1], hasta la Ley 33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP)[2], pasando por la normativa preconstitucional y la legislada por las comunidades autónomas (CCAA), que ya inventarié en el sitio iurepost, bajo el título “Acerca del Patrimonio de las AAPP”[3]. Y es que el art. 338 del CC) instituye que “los bienes son de dominio público o de propiedad privada”. El art. 339 CC conceptualiza los bienes públicos como “1.º Los destinados al uso público, como los caminos, canales, ríos, torrentes, puertos y puentes construidos por el Estado, las riberas, playas, radas y otros análogos. 2.º Los que pertenecen privativamente al Estado, sin ser de uso común, y están destinados a algún servicio público o al fomento de la riqueza nacional, como las murallas, fortalezas y demás obras de defensa del territorio, y las minas, mientras que no se otorgue su concesión”. El 340 CC remata apuntando que “todos los demás bienes pertenecientes al Estado, en que no concurran las circunstancias expresadas en el artículo anterior, tienen el carácter de propiedad privada”.

Pero no queda aquí la cuestión. Sigue desarrollando el Legislador civil: “Los bienes de dominio público, cuando dejen de estar destinados al uso general o a las necesidades de la defensa del territorio, pasan a formar parte de los bienes de propiedad del Estado”[4]. “Los bienes del Patrimonio Real se rigen por su ley especial; y, en lo que en ella no se halle previsto, por las disposiciones generales que sobre la propiedad particular se establecen en este Código”[5]. En cuanto a los bienes de las provincias y de los pueblos, “se dividen en bienes de uso público y bienes patrimoniales[6], siendo “bienes de uso público, en las provincias y los pueblos, los caminos provinciales y los vecinales, las plazas, calles, fuentes y aguas públicas, los paseos y obras públicas de servicio general, costeadas por los mismos pueblos o provincias. Todos los demás bienes que unos y otros posean son patrimoniales y se regirán por las disposiciones de este Código, salvo lo dispuesto en leyes especiales”. Por su parte, el punto 1 del art. 132 de la Constitución Española (CE) establece que “La ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación”.

El punto 2 intenta acotar el concepto de bienes de “dominio público estatal” derivando a lo que en cada caso “determine la ley”, especificando a “la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental”. Entre medias, se encuentran disposiciones fundamentales de la legislación estatal sobre patrimonio. Después de la CE, se desarrollaron leyes en comunidades autónomas, hasta que se publicó la LPAP con la que el legislador intentó articular una política patrimonial integral para el sector estatal que permitiera superar el fraccionamiento de los sistemas de administración de los bienes públicos y coordinar su gestión con el conjunto de políticas públicas señaladamente, las políticas de estabilidad presupuestaria y de vivienda, optando por considerar de forma conjunta el régimen patrimonial de la Administración General del Estado y el de los organismos públicos dependientes de ella, opción metodológica que empieza a edificarse a partir del mismo dato formal de su contemplación en un único cuerpo legal superando la escisión en dos textos que existían y del desarrollo paralelo de las normas propias de cada uno.

El objeto de la LPAP es el establecimiento del “régimen patrimonial de las Administraciones públicas, y regular, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 132 de la Constitución, la administración, defensa y conservación del Patrimonio del Estado”[7]. Define el patrimonio de las AAPP como “el conjunto de sus bienes y derechos, cualquiera que sea su naturaleza y el título de su adquisición o aquel en virtud del cual les hayan sido atribuidos”, no entendiéndose incluidos en esa definición “el dinero, los valores, los créditos y los demás recursos financieros de su hacienda ni, en el caso de las entidades públicas empresariales y entidades análogas dependientes de las comunidades autónomas o corporaciones locales, los recursos que constituyen su tesorería”[8].En cuanto a la clasificación, por razón del régimen jurídico al que están sujetos, la LPAP establece que “los bienes y derechos que integran el patrimonio de las Administraciones públicas pueden ser de dominio público o demaniales y de dominio privado o patrimoniales”[9]. A continuación inserto un vídeo sobre la cuestión, alojado en mi canal de Youtube. Fuente de la imagen: mvc archivo propio.

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[1] Real Decreto de 24 de julio de 1889 por el que se publica el Código Civil. Gaceta de Madrid núm. 206, de 25/07/1889.

[2] Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas. BOE núm. 264, de 04/11/2003.

[3] Velasco Carretero, Manuel. Acerca del Patrimonio de las AAPP. Sitio iurepost. 2013. Visitado el 23/11/2023.

[4] Art. 341 CC.

[5] Art. 342 CC.

[6] Art. 343 CC.

[7] Art. 1 LPAP.

[8] Art. 3 LPAP.

[9] Art. 4 LPAP.

De reservas va la cosa

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A propuesta de la profesora, estuve leyendo sentencias de mi país sobre reservas viduales y líneales. ¡Uf! En el marco testamentario, con este tema de las reservas el legislativo procura asignar un destino determinado a los bienes de determinada procedencia. En el caso de la reserva vidual, según mis ideas claves de la disciplina, ésta viene contemplada en los arts. 968 a 980 del Código Civil Español (CC) y de estos preceptos se deriva que el viudo o la viuda que contrajere nuevas nupcias, existiendo hijos o descendientes del primer matrimonio (arts. 968 y 969 CC) o el viudo/a que tuviera un hijo no matrimonial o adoptase un hijo no descendiente del cónyuge fallecido (art. 980 CC), estará obligado a reservar a los hijos y descendientes del primer matrimonio la propiedad de los bienes que hubiera adquirido del fallecido o de alguno de los hijos o descendientes del matrimonio por testamento, sucesión intestada, donación o cualquier acto o negocio a título gratuito, salvo su mitad de gananciales, así como los bienes que haya habido de los parientes del difunto por consideración a este. Por su parte, la reserva lineal tiene lugar cuando un ascendiente hereda de un descendiente que hubiera a su vez adquirido bienes a título lucrativo (por sucesión testada o intestada, donación u otro acto gratuito) de otro ascendiente o de un hermano, debe reservar los bienes que hubiera adquirido por ministerio de la ley en favor de los parientes dentro del tercer grado de la línea de donde procedan los bienes (art. 811 CC). 

En el supuesto de hecho de la STS 2725/2008 se relata que el testador, D. Javier, no se ajustó a las disposiciones del Código Civil (CC) en cuanto a la institución de la reserva vidual (art. 968 CC), bienes provenientes de Amanda, cónyuge prominente, además de los bienes que una vez casado en segundas nupcias adquirió de su hijo prominente, aplicando la institución de reserva lineal (art. 811 CC), bienes provenientes de Ernesto, extinto hijo, legado de su abuelo por parte paterna. Partes procesales.- Actora o demandante: Dña. Remedios y Dña. Soledad, hijas de D. Javier y de su primera mujer, Dña. Amanda. Demandada: Dña. Mª Dolores, 2ª mujer de D. Javier, así como las hijas de ambos, Dña. Begoña y Dña. Amelia. Pretensiones.- Que se declarara abierta la sucesión intestada de D. Javier para hacer la pertinente declaración de herederos teniendo en cuenta lo legislado en materia de reservas hereditarias, reintegrando los demandados a la masa hereditaria los bienes objeto de demanda (partes del tercio de legítima de la mitad de los bienes gananciales que constituyen el caudal hereditario de su madre, las tierras que Dña. Remedios y Dña. Soledad, heredaron por derecho de representación de su madre, en la herencia de su abuela materna, así como los bienes heredados por D. Javier de su hijo premoriente. Fallo en Primera Instancia.- Nulidad del legado establecido en favor de Dña. Begoña donde D. Javier le hacía entrega de la bodega, nulidad parcial de la institución de heredero contenida en dicho testamento, por violación de la reserva viudal en relación con los bienes adquiridos por el referido testador por sucesión intestada de Ernesto y declarando abierta la sucesión intestada respecto de todos los bienes afectados por esas declaraciones de nulidad. 

Fallo Audiencia Provincial (AP).- Revocación parcial de la sentencia dictada por el Juzgado de 1ª Instancia, declarando conforme a Derecho el legado establecido a favor de Dª Begoña en el testamento otorgado por D. Javier, entendiendo conforme a ley dicho legado, en aplicación de la reserva lineal del art. 811 CC, dado que Dña. Begoña era tan nieta de D. Armando, como también el abuelo paterno lo era D. Ernesto. Fallo Tribunal Supremo (TS).- Confirmación del Fallo en Primera Instancia. Argumentos principales del TS.- Al encuadrarse en el supuesto de hecho tanto la reserva viudal como la lineal, en la persona de un mismo reservista y respecto de unos mismos bienes, con distintos reservatarios, prevalece la institución de la reserva vidual (criterio de las STS de 4/1/1911 y 2/1/1922. Reflexión.- A pesar de que D. Armando era abuelo tanto de D. Ernesto como de Dña. Begoña y D. Javier recepcionó la herencia de su hijo prominente, por lo que se estaría ante reserva lineal, según la Jurisprudencia del Alto Tribunal, si quedan hijos o descendientes del primer matrimonio del ascendiente reservista, queda inoperante la reserva que pudieran pretender los parientes de tercer grado, porque la reserva viudal se establece a favor de parientes que se sitúan en la misma línea y en el grado más próximo de los hijos del matrimonio anterior, unido a que no debe entenderse esta reserva como subsidiaria de la lineal por el hecho de que la regulación de la reserva lineal preceda en el Código Civil a las normas propias de la reserva viudal. 

En la STS 1328/2008 el supuesto de hecho lo constituye la reserva lineal (art. 811 CC) no respetada respecto de los bienes que el testador, padre de la demandada, adquirió por herencia "ab intestato" de su hijo premuerto, hermanastro de la demandante, y que éste había adquirido por herencia de su difunta madre, también madre de la demandante. Partes procesales.- Actora: Dña. Filomena, hija extramatrimonial de la extinta esposa del testador. Demandada: Dña. Gabriela, hija del testador y hermanastra de la demandante. Pretensiones.- Entre otras, que se declarara la existencia de reserva lineal respecto de los bienes que don Serafín adquirió por herencia "ab intestato" de su hijo premuerto que previamente había adquirido por herencia de su extinta madre, siendo reservatarios tanto la demandante como la demandada, doña Filomena, bien por iguales e indivisas partes o, en su defecto y subsidiariamente, en la proporción que el Tribunal establezca, declarando la nulidad o, subsidiariamente, la ineficacia absoluta de la escritura de aceptación de herencia y adjudicación de bienes otorgada. Fallo en Primera Instancia.- Desestimación de la demanda. Fallo Audiencia Provincial (AP).- Estimación parcial de la demanda, declarando, la existencia de determinados bienes como sujetos a reserva lineal, siendo reservatarios tanto la actora como la demandada, debiendo esta última tomar doble porción en los bienes que la primera y efectuarse la oportuna partición sobre los mismos. Fallo Tribunal Supremo (TS).- Anulación de la Sentencia de la AP y, por derivación, confirmación del Fallo en Primera Instancia. 

Argumentos principales del TS.- En la sucesión operada por el testador a favor de la hija de la causante primitiva y hermana de doble vínculo de la demandante, el Alto Tribunal se inclina porque la obligación de reservar constituye una mera limitación en cuanto a la disposición de sus bienes por "el ascendiente que heredare de su descendiente", bastando que los bienes no pasen a línea distinta de la originaria (parientes distintos a los reservatarios, único derecho que, en opinión del TS, dispone la demandante en este caso), para que la institución de la reserva haya cumplido su finalidad. Es decir, lo que pretende el legislador es prevenir un posible cambio de línea en la sucesión de los bienes sin establecer igual derecho para todos los hijos del cónyuge del que provienen los bienes. En cuanto a las reservatarias, el reservista no tiene por qué respetar el principio de absoluta igualdad entre ellos, por ser del mismo grado. Asimismo, téngase en cuenta que el hermano en vida pudo disponer de sus bienes libremente y al no gozar sus hermanas de la condición de herederas forzosas, ninguna de las reservatarias ostentaba un derecho subjetivo respecto a parte alícuota de los bienes. Reflexión.- Cabría meditar si dentro de los bienes objeto de litigio, asignados por la causante primitiva a su hijo, posteriormente fallecido, una parte o toda correspondiera a patrimonio generado por la causante primitiva antes de celebrar nupcias con el padre de la demandada, pero incluso en ese hipotético escenario patrimonial, y tal y como apunta el TS, la demandante ya adquirió de su madre lo que le correspondía en su sucesión, por lo que es reservataria únicamente a efectos de poder oponerse a que los bienes provenientes de su extinto hermanastro pasen a distinta línea. Fuente de la imagen: pixabay.