A vueltas con las materias competenciales vinculadas

Por el centro turístico de Málaga (España). Fuente de la imagen: mvc archivo propio

Interesante el debate al que estuve invitado sobre la competencia o no en mi país de las Comunidades Autónomas (CCAA) y las Entidades Locales (EELL), ayuntamientos en concreto, para prohibir o limitar las viviendas turísticas. Y es que andan las espadas en alto en mi comunidad autónoma, a raíz del Real Decreto por el que se modifican diversas disposiciones en materia de viviendas de uso turístico, establecimientos de apartamentos turísticos y hoteleros de la Comunidad Autónoma de Andalucía[1]. Mientras escuchaba a los ponentes que me precedían, refresqué lo que estudié hace unas décadas, acerca de las materias vinculadas entre competencias estatales y competencias asumidas por las CCAA y,  antes de que me tocara el turno de participar, reordené los apuntes y centré la disertación en los elementos estatales afines o emparentados con la competencia turística traspasada (M. Velasco, 2006)[2]. Y es que la Constitución Española (CE)[3] regula que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias en materia de promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial, no deduciéndose de manera explícita la atribución al Estado de competencias específicas en esta materia de turismo, si bien otras competencias de ámbito estatal afectan a la ordenación del turismo, ya sea el patrimonio histórico, el medio ambiente, comunicaciones… No obstante, el Tribunal Constitucional (TC) se ha ocupado de concretar esta competencia y las materias que, en su caso pueden estar vinculadas. Así, a los pocos años de estar vigente la CE, el TC estableció[4] el modo especial de las competencias en turismo de las CCAA, expresando que no tenía por qué “la competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado”[5], ya que los Estatutos de las CCAA que entraran en trance sí fueron cauce explícito de asunción de las competencias sobre turismo.

Igualmente, en relación con la posible colisión de títulos competenciales[6] el TC apuntó que la “posible concurrencia imperfecta de títulos obliga al intérprete del bloque de la constitucionalidad y de la norma o normas constitutivas del objeto de un conflicto a una tarea de ponderación, difícilmente conceptualizable y, por fuerza, casuística. En el caso que trató el TC, el objeto directo de la norma impugnada era el turismo y los efectos que su ejecución pudieran producir en el comercio exterior serían indirectos y de escasa entidad. La finalidad de la norma, en cuanto la vincula sólo débilmente con el comercio exterior, debe ceder frente a su contenido material, esto es, obliga a interpretarla como norma que disciplina la actividad turística”. Finalmente, el TC permite la existencia de competencias estatales que puedan tener mano con en el turismo[7], pero deben ser interpretadas de forma que no se vacíe de contenido la competencia turística autonómica. En lo que a la Comunidad Autónoma de Andalucía se refiere, (CAA), se realizó el traspaso de competencias turísticas[8] y una serie de funciones específicas relacionadas con la ordenación de la oferta y la infraestructura turística atribuidas a la Administración del Estado[9]. Por ejemplo, lo relativo a la tramitación y la resolución de expedientes de concesiones, autorizaciones o licencias solicitadas para obras, construcciones, instalaciones, servicios o actividades, por motivos o para fines turísticos dentro de los respectivos centros o zonas, junto a la obligación de “informar con carácter previo de todas las solicitudes que reciban los órganos competentes de la administración local respecto de las autorizaciones o licencias para obras, construcciones, instalaciones, servicios o actividades dentro de un centro o zona, por motivos o para fines no turísticos”.

Pero hay que tener en cuenta que esa transferencia de competencias turísticas en ningún modo implica que el Estado no pueda ejercer sus facultades de ordenación general de la actividad turística, como lo refrenda el TC[10] en el sentido de que la coordinación estatal debe perseguir la combinación de la multiplicidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, “evitando contradicciones y reduciendo disfunciones...” lo que, interpretando al TC, esa competencia estatal de coordinación general es una competencia distinta a la transferida, más bien distinta, pero constituye un reforzamiento o complemento de la noción de bases, al contener materias vinculadas. Lo anterior nos lleva a reflexionar que, si bien la actividad turística se califique como de competencia de las CCAA, no puede desanudar de las competencias estatales dado que la vinculación del turismo con otras materias, como puede ser la urbanística, el patrimonio histórico, la cultura, la planificación económica o el medioambiente es muy relevante. En esa línea, se pronuncia el TC cuando, con relación al comercio con terceros países[11], dice que “la importancia de los ingresos que la actividad turística proporciona a la economía nacional procedentes de la demanda exterior convierte, sin duda, al turismo en una de las partidas más significativas de la balanza exterior. Por consiguiente, la promoción exterior del turismo adquiere desde esta perspectiva una dimensión que lo sitúa dentro de la competencia estatal del artículo 149.1.10 de la Constitución”[12]. O, en relación con la planificación general de la actividad económica, establece la no interpretación extensiva de ese título que “vacíe de contenido la competencia autonómica”.

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[1] Decreto 31/2024, de 29 de enero, por el que se modifican diversas disposiciones en materia de viviendas de uso turístico, establecimientos de apartamentos turísticos y hoteleros de la Comunidad Autónoma de Andalucía. BOJA nº 24 de 02/02/2024.

[2] Velasco Carretero, Manuel (2006). Competencias turísticas y vinculación estatal. Sitio Economía Sostenible. Visitado el 20/02/2024.

[3] Art. 148 CE.

[4] Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 125/1984, de 20 de diciembre.

[5] Cláusula de reserva residual del 149.3 CE,

[6] En el caso de la Sentencia con el título competencial estatal en materia de comercio exterior

[7] Sentencia nº 125/1984; nº 75/1989, de 25 de abril; nº 88/1987 de 2 de junio

[8] Real Decreto 698/1979, de 13 de febrero, sobre transferencia de competencias de la Administración del Estado a la Junta de Andalucía en materia de Administración local, agricultura, transporte, urbanismo, actividades molestas y turismo.

[9] Sección Sexta del Real Decreto 698/1979.

[10] Sentencia nº 32/1983, de 28 de abril.

[11] Art. 149 CE.

[12] STC de 2 de noviembre de 1984.