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| Fuente de la imagen: elaboración propia |
Nos recuerda el CLCD que el apartado 1 del artículo 113 de la CE contiene dos determinaciones: por un lado el otorgamiento al Congreso de la competencia para adoptar estas iniciativas y, por otro, el requisito de mayoría absoluta para su aprobación. El primer extremo es plenamente concordante con el artículo 108, que establece que el Gobierno responde ante el Congreso de los Diputados. Siendo la moción de censura y la cuestión de confianza los dos medios específicos para proceder a este respecto, lo que hace el artículo 113 es reflejar en la moción de censura que la iniciativa de reprobación surge y es potestad del Congreso de los Diputados. Así, pues, el Senado no puede participar en esta función. Esta exclusión hace del Congreso de los Diputados la Cámara esencialmente política y confirma el protagonismo que le viene de muchos otros preceptos (artículo 99, sobre la investidura; artículos 89 y 90, sobre el procedimiento Legislativo, o el propio artículo 112, relativo a la cuestión de confianza, entre otros). El artículo 113 es consecuente con el 108, en el sentido de que la responsabilidad política es de tipo solidario[4]. El segundo aspecto que se regula en el apartado 1 es la necesidad de mayoría absoluta para la aprobación de una moción de censura. Esta mayoría absoluta debería calcularse sobre el número efectivo, y no sobre el teórico, de diputados que existen en el momento de someterse a votación la moción, dicho de otro modo, siempre sobre los Diputados de derecho[5]. En lo que al RCD, el artículo 175.2 exige que la moción se presente en escrito motivado y, por supuesto, con la firma de al menos la décima parte de los diputados. De la lectura del artículo 176.1, se deduce que le corresponde a la Mesa decidir sobre su admisión a trámite y, en su caso, acordar dar cuenta de su presentación al Presidente del Gobierno y a los portavoces de los grupos parlamentarios, establecer el plazo de los dos días siguientes en el que se podrán presentar mociones alternativas, así como su traslado a la Junta de Portavoces[6].
La exigencia de un mínimo de un diez por ciento de los diputados para formular mociones de censura obedece al propósito de restringir iniciativas que puedan engendrar inestabilidad política. Según el CLCD, el artículo 113 introduce en mi país el mecanismo de la moción de censura constructiva[7], es decir, censura al Gobierno que va asociada a la elección de un nuevo Presidente del Gobierno y, consecuentemente, la propuesta debe incluir un candidato, evitando las “mayorías negativas”[8]. La consecuencia de esta moción es la adopción de dos acuerdos en un mismo acto: censura al Gobierno constituido e investidura del candidato a la Presidencia del Gobierno[9]. El Parlamento debería esclarecer, por un lado, las razones por las que el Gobierno merecería ser destituido y, por otro, el programa del candidato a la Presidencia del Ejecutivo[10]. En cuanto a la candidatura de un no diputado, esta resulta discordante con las características del gobierno parlamentario y, por lo mismo, claramente desaconsejable por el CLCD, debiéndose concebir como supuesto extraordinario, pero dejar claro que en ningún momento el artículo 113 se refiere a un supuesto requisito de ser el candidato incluido en la moción miembro del Congreso de los Diputados[11]. En relación con el periodo de enfriamiento y las mociones alternativas, el apartado 3 del artículo 113 establece que la moción no podrá ser votada hasta que transcurran cinco días[12] desde su presentación y la posibilidad de formular mociones alternativas. La primera de estas medidas constituye un período de enfriamiento para evitar un voto apresurado de una iniciativa tan importante. Ese plazo de cinco días, que se considera excesivo por una parte de la doctrina[13], se configura para favorecer una decisión madura y reflexiva. Sobre las mociones alternativas, la norma parece referirse a la posibilidad de presentar mociones con distintos candidatos a la Jefatura del Gobierno[14], con vistas a rectificar el automatismo del voto de censura constructivo y la consiguiente dificultad de debatir el programa político del futuro Gobierno. El artículo 176.2 del RCD dispone que la presentación de mociones alternativas queda sujeta al cumplimiento de los mismos requisitos que la inicial[15].
Interpretando el artículo 177.1 del RCD, el debate de la censura se basa en un primer turno de defensa de la moción por uno de los diputados firmantes de la misma, sin limitación de tiempo, seguido de la intervención del candidato propuesto, también sin limitación de tiempo, a efectos de exponer el programa político del Gobierno que se pretende formar. Tras el turno mencionado se produce una interrupción decretada por el Presidente del Congreso. A continuación, se abre turno de portavoces de grupos parlamentarios, por tiempo de treinta minutos cada uno, pudiendo consumirse además turnos de réplica de diez minutos (artículo 177.2)[16]. La votación se realiza en su modalidad de pública mediante llamamiento (artículo 85.2), cabiendo también que se emita el voto de forma telemática, si así ha sido autorizado por la Mesa de la Cámara[17]. El apartado 4 del artículo 113 dispone que, en caso de ser rechazada la moción de censura, sus signatarios no puedan presentar otra durante el mismo período de sesiones. Este apartado busca erigir una barrera frente a la repetición injustificada de estas mociones, habida cuenta de su trascendencia política[18]. El artículo 179 del RCD añade que la moción de censura presentada en período entre sesiones se imputará al siguiente período de sesiones[19]. A continuación inserto un tutorial referido al artículo 113, que forma parte de la lista de reproducción sobre la CE alojada en el canal de Youtube. Fuente de la información: CE, RCD y CLCD. Fuente de la imagen: elaboración propia.
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[1] En cuatro ocasiones en las cuatro décadas de vida constitucional se ha puesto en práctica este artículo. La primera moción de censura se presentó en 1980 contra el Presidente Adolfo Suárez, del partido UCD, y llevando como candidato al Diputado Felipe González, del PSOE (véase Diario de Sesiones del Congreso de 28, 29 y 30 de mayo de 1980). La segunda en 1987 contra el Presidente González y llevando como candidato al Senador Hernández Mancha, de AP (véase Diario de Sesiones del Congreso de 26, 27 y 30 de marzo de 1987). La tercera en 2017 contra el Presidente Rajoy y llevando como candidato al Diputado Pablo Iglesias Turrión, de Podemos (véase Diario de Sesiones del Congreso de 13 y 14 de junio de 2017). La cuarta en 2018 contra el Presidente Rajoy y llevando como candidato al Diputado Pedro Sánchez Pérez-Castejón, del PSOE (véase Diario de Sesiones del Congreso de 31 de mayo y 1 de junio de 2018).
[2] Sinopsis realizada por: Fernando Santaolalla López, Letrado de las Cortes Generales. Diciembre, 2003. Actualizada por Fernando Galindo Elola-Olaso, Letrado de las Cortes Generales. Febrero, 2011. Actualizada por Luis Manuel Miranda, Letrado de las Cortes Generales. Septiembre 2018. https://app.congreso.es/consti/constitucion/indice/sinopsis/sinopsis.jsp?art=113&tipo=2 Sitio visitado el 20/10/2020.
[3] Durante el último tercio del siglo XIX y buena parte del XX la retirada de la confianza a los Gobiernos en diversos países europeos, por unos medios o por otros, era frecuente, provocando continuas caídas de los mismos y, en general, una situación de inestabilidad política.
[4] Esto quiere decir que una moción de censura, en cuanto tal, jamás podrá ser presentada con relación a uno o varios ministros. Tendrá que dirigirse contra la totalidad del gabinete. Indudablemente, el motivo que provoca la presentación de una de estas mociones puede ser la actuación de un concreto ministro. Pero, en cualquier caso, el petitum de la moción deberá alcanzar a todo el Gobierno.
[5] En cualquier caso, este requisito de mayoría absoluta se separa de la mayoría simple instaurada en el artículo 99.3 para la investidura en segunda votación. Se trata de un blindaje que se concede al Gobierno, haciendo más fácil su elección que su destitución. La mayor exigencia afecta también al candidato incluido en la moción, pues su predecesor pudo beneficiarse de una mayoría simple.
[6] Esa calificación por la Mesa no puede ser más que desde el punto de vista formal.
[7] Siguiendo la pauta de la Ley Fundamental de Bonn.
[8] aquellas que se ponen de acuerdo para derribar a un Gobierno pero son incapaces de hacer lo mismo para la elección del sucesor.
[9] El peligro de esa unidad de acto es que cualquiera de ellos quede difuminado ante el otro.
[10] En la práctica parlamentaria, el portavoz del grupo parlamentario al que pertenece el candidato a la Presidencia del Gobierno incluido en la moción de censura es quien, procede a exponer los motivos de la censura mientras que el candidato expone su programa de Gobierno.
[11] La falta de mención de esta condición impide afirmar que la candidatura de alguien que no sea diputado sea inconstitucional.
[12] El precepto examinado no especifica si el período de cinco días incluye o no los inhábiles. Las consideraciones anteriores abogan por no excluirlos, precisamente para no alargar más un plazo que puede resultar excesivo. Sin embargo, en defecto de norma más precisa, resulta aplicable el artículo 90.1 del Reglamento del Congreso, que establece como norma general que los plazos se computen por días hábiles. Ahora bien, con independencia de cómo se produzca el cómputo, cabe destacar que nos encontramos ante un plazo mínimo en el sentido de que nada obsta para que la sesión en la que se vaya a sustanciar la moción de censura sea transcurridos más de cinco días desde su presentación.
[13] Las regulaciones de esta cuestión en el Derecho comparado (Constituciones de Francia, Italia y Alemania) establecen un plazo sensiblemente inferior. Téngase en cuenta que la presentación de la moción puede engendrar una situación de incertidumbre respecto al Gobierno constituido, por lo que conviene que se adopte cuanto antes la decisión que la disipe. Si la mayoría se mantiene unida tras el Gobierno no parece que se hubiesen derivado grandes males por no retrasar tanto su debate. Y si, supuesto más difícil, apareciese una mayoría dispuesta a apoyar la censura el referido plazo puede aumentar la sensación de crisis.
[14] De este modo, la Cámara podría deliberar sobre las posturas políticas simbolizadas por los diversos candidatos. Ésta es la única explicación que se advierte del inciso comentado, dado que el mismo resultaría enteramente superfluo referido a mociones que, con la misma candidatura, variasen sólo en la motivación.
[15] A su presentación por al menos una décima parte de los diputados, en escrito motivado y con un candidato que haya aceptado aparecer como tal. Como ya ha quedado dicho, la determinación del plazo para la presentación de las mociones alternativas la realiza la Mesa de la Cámara en el momento de la calificación y admisión a trámite de la primera de ellas.
[16] No se contempla ninguna intervención tras la defensa de la moción de censura, que, en cambio, sí se hace para después del turno del candidato. Esta regulación centra el debate en la discusión del programa del candidato, mientras que la censura propiamente dicha queda muy difuminada.
[17] En caso de haberse presentado mociones alternativas, el artículo 177.3 del Reglamento dispone que el Presidente de la Cámara, oída la Junta de Portavoces, puede acordar el debate conjunto de todas ellas, sin bien habrán de votarse separadamente y siguiendo el orden de su presentación. En este caso, si se aprobase una moción no se someterán a votación las restantes (artículo 177.6).
[18] En concreto, cuando la votación revela un rechazo por la Cámara, este rechazo hace presumir que la moción no estaba debidamente justificada y, por consiguiente, se prohíbe su reiteración.
[19] Esta imputación debe entenderse a los solos efectos de consumir el cupo establecido previsto en el apartado 4 del artículo 113. No debe impedir la presentación de una de estas mociones fuera de los períodos de sesiones.