La Administración Pública Oculta

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Las Administraciones no territoriales y las empresas públicas representan en mi país una parte de cómo el gobierno y la gestión pública se extienden más allá de las estructuras tradicionales que conocemos, como son el Estado, las Comunidades Autónomas o los Ayuntamientos. Estas entidades se distinguen precisamente porque no ejercen sus competencias sobre la totalidad de la población que reside en un ámbito geográfico determinado, sino que su razón de ser es instrumental y especializada, creada para cumplir un objetivo específico marcado por una Administración territorial superior. Esta idea se conoce como descentralización funcional. Existen principalmente tres tipos de estas organizaciones especializadas: las institucionales, las corporativas y las empresas públicas. Comencemos con las Administraciones institucionales, que son conocidas también como organismos públicos, organismos autónomos o, en el ámbito andaluz, agencias. Estas son entidades públicas a las que se les otorga una personalidad jurídica propia, lo que significa que pueden contratar, tener bienes y patrimonio, y ser sujetos de derechos y obligaciones, al igual que una persona. Se crean bajo la dependencia de una Administración territorial, como un Ayuntamiento o un Ministerio, para que se encarguen de la gestión de un servicio público concreto o para alcanzar un fin público determinado. Por ejemplo, a nivel estatal, encontramos las Confederaciones Hidrográficas o, en Andalucía, el Servicio Andaluz de Salud (SAS).

A nivel local, muchas ciudades tienen Gerencias de Urbanismo que operan como organismos autónomos. Estas entidades se crean buscando una mayor eficacia, permitiendo la aplicación de un régimen jurídico especial en la gestión del servicio. No obstante, aunque tengan personalidad propia, mantienen un alto grado de dependencia de la Administración que las creó[1], que las controla en aspectos presupuestarios y patrimoniales y designa a sus órganos directivos. En segundo lugar, tenemos la Administración corporativa, categoría que incluye a colectivos que representan intereses profesionales, económicos o sociales y a los que la ley concede la condición de Administración pública para gestionar potestades relacionadas con esos mismos colectivos.  La existencia de la Administración corporativa tiene una doble finalidad: por un lado, son un cauce para la participación y la representación de los intereses de sus miembros; por otro, ejercen potestades administrativas[2] sobre sus miembros, en lo que se llama autoadministración. Un ejemplo claro de esto son los colegios profesionales, como el Colegio Profesional de Ambientólogos, o las Cámaras de Comercio y las cofradías de pescadores. Es importante saber que las corporaciones solo se rigen por el Derecho Administrativo cuando ejercen esas potestades públicas específicas; en todo lo demás (como su personal, sus contratos o las cuotas que pagan sus miembros), se rigen por el derecho privado (civil, mercantil o laboral). 

Finalmente, existen las que se conocen como empresas públicas o sociedades mercantiles del sector público, como puede ser una Sociedad Anónima (S.A.) o una Limitada (S.L.), donde la Administración Pública tiene una participación de capital total o mayoritaria. A diferencia de las administraciones anteriores, éstas no se consideran Administraciones públicas, sino personas jurídicas privadas. Por lo tanto, su régimen jurídico es similar al de cualquier empresa privada, rigiéndose por el Derecho Civil, Laboral o Mercantil. Las Administraciones las crean para intervenir en el mercado o para gestionar servicios públicos. Un ejemplo cercano son las empresas municipales de transporte, como la Empresa Municipal de Transportes de Málaga (EMT), o LIMASAM (encargada de la limpieza municipal). A pesar de su naturaleza privada, debido a que su capital es público y cumplen fines de interés general, sí que están sujetas a ciertos controles, como la fiscalización presupuestaria del Tribunal de Cuentas, y sus contratos se consideran administrativos bajo la normativa actual. Concluyendo, todas estas figuras (institucionales, corporativas y mercantiles) permiten que las grandes Administraciones territoriales deleguen tareas específicas o creen estructuras más flexibles y especializadas para la gestión de servicios públicos, garantizando que, aunque no sean el gobierno central o local, su actuación sigue estando orientada a servir al interés general. Fuente de la imagen: mvc archivo propio.

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[1] Llamada el "ente matriz".

[2] Como el control y la sanción.