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| Fuente de la imagen: Cuidadín con la digitalización del DNI (M. Velasco, 2022) |
Resumen: La Administración Pública contemporánea se encuentra inmersa en un proceso de transformación digital, impulsado por la búsqueda de mayor eficiencia, transparencia y una mejor relación con la ciudadanía. Este artículo aborda las complejidades y oportunidades de esta evolución, analizando desde la simplificación administrativa y la reducción de cargas, hasta los retos en la gestión del capital humano y el marco jurídico-institucional. Se explora cómo las tecnologías de la información actúan como palanca para el rediseño de procedimientos, la facilitación del acceso a los servicios públicos y la gestión estratégica del conocimiento, al tiempo que se examinan las barreras, como la burocracia defensiva, y la necesidad de un enfoque multidisciplinar. La información se extrae y contrasta de una diversidad de fuentes que ofrecen perspectivas desde la ingeniería, el derecho, la ciencia política y la gestión pública.
Palabras clave: e-Administración, Simplificación Administrativa, Capital Humano Público, Burocracia Defensiva, Gestión del Conocimiento, Gobernanza Digital, Derechos del Ciudadano.
Abstract: Contemporary public administration is immersed in a process of profound digital transformation, driven by the quest for greater efficiency, transparency, and a better relationship with citizens. This scientific article addresses the complexities and opportunities of this evolution, analyzing everything from administrative simplification and burden reduction to the challenges of human capital management and the legal-institutional framework. It explores how information technologies act as a lever for procedural redesign, facilitating access to public services, and strategic knowledge management, while also examining barriers such as defensive bureaucracy and the need for a multidisciplinary approach. Information is extracted and contrasted from a variety of sources offering perspectives from engineering, law, political science, and public management.
Keywords: e-Administration, Administrative Simplification, Public Human Capital, Defensive Bureaucracy, Knowledge Management, Digital Governance, Citizen Rights.
1. Introducción: El Impulso Ineludible hacia la Administración Pública Digital
Desde hace casi dos décadas, la Administración Pública española (AP) se enfrenta a una era de cambios profundos, donde la transformación digital más que una opción se convierte en necesidad imperante para mejorar la prestación de servicios, optimizar el gasto público y garantizar los derechos de la ciudadanía en un entorno cada vez más tecnológico. Este asunto implica un rediseño de las estructuras administrativas, procesos internos y la relación con la ciudadanía, buscando simplificar la acción administrativa y reducir las cargas burocráticas.
La finalidad de de esta evolución no es otra que es crear valor público, lo que requiere que las organizaciones públicas transiten de un modelo que anticipa las necesidades ciudadanas a uno donde la ciudadanía la determina, convirtiéndose en colaboradores e incluso "inventores" de valor público (OCDE, 2014; García y García-Jiménez, 2014). Este cambio paradigmático se apoya en un robusto arropamiento normativo, tanto a nivel nacional como europeo, que busca consolidar el principio de simplificación y fomentar el uso de medios electrónicos.
El presente análisis se propone integrar los aportes de diversas disciplinas para ofrecer una comprensión holística de la transformación digital en la Administración Pública, centrándose en sus manifestaciones más relevantes: la simplificación de trámites, la relación con el ciudadano, la adaptación del capital humano, el marco jurídico y la gestión del conocimiento. Se busca, de este modo, no solo describir la situación actual, sino también identificar desafíos persistentes, como la burocracia defensiva, y proponer vías para una implementación exitosa.
2. Digitalización y Simplificación Administrativa: Un Binomio Esencial
La simplificación administrativa es un objetivo central de la transformación digital en la AP. La implementación de medios electrónicos se considera un instrumento clave para combatir la complejidad burocrática, agilizar los procedimientos y reducir los costes y cargas para la administración y los ciudadanos. La derogada Ley 11/2007, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos (LAECSP), y la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), junto con la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los servicios en el mercado interior (Directiva de Servicios), en su momento proporcionaron parte del necesario marco normativo para este impulso.
Este enfoque de simplificación abarcaba múltiples dimensiones. Por ejemplo, se buscaba reducir la carga documental impuesta a los interesados, garantizando el derecho a no presentar documentos y datos que ya obren en poder de las administraciones, o mque implicaba que las administraciones debían habilitar diferentes canales o medios para la prestación de servicios electrónicos, asegurando que todos los ciudadanos tengan acceso a ellos. La derogada LAECSP incluso definía el expediente electrónico como un conjunto de documentos electrónicos correspondientes a un procedimiento administrativo, donde el foliado se lleva a cabo mediante un índice electrónico que garantizaba su integridad y permitía su recuperación. La remisión de expedientes podía ser sustituida por la puesta a disposición del expediente electrónico para simplificar procedimientos y ahorrar costes.
Además, se promueve la diagramación por tareas para representar pormenorizadamente los trámites de un procedimiento, mostrando gráficamente las transiciones e identificando a los responsables de su ejecución. La reingeniería de procedimientos es fundamental para ajustar la tramitación una vez que la información ha sido recopilada y documentada. Esto incluye valorar el momento óptimo para solicitar la acreditación de requisitos, priorizando, por ejemplo, las declaraciones responsables en procedimientos de concurrencia competitiva para reducir la carga de trabajo de la unidad gestora. El Manual de Simplificación Administrativa y Reducción de Cargas detallaba diversas acciones para reducir las cargas administrativas, como la presentación de solicitudes de forma presencial o electrónica, la tramitación mediante intermediarios, la presentación de documentos, la aportación de datos o copias compulsadas, y la obligación de conservar documentos.
La incorporación de medios electrónicos facilita la simplificación de trámites, transformando regímenes de autorización en regímenes de declaración responsable y promoviendo la no aportación de copias de documentos ya presentados. El Modelo de Costes Estándar se emplea para medir y hacer un seguimiento de las cargas administrativas a lo largo del tiempo, permitiendo integrar los cambios derivados de nuevas normativas o la supresión de obligaciones. En resumen, la digitalización y la simplificación son pilares interconectados para una Administración más eficiente y accesible.
3. La Administración Centrada en la ciudadanía y sus Derechos Digitales
La transformación digital de la AP busca prioritariamente mejorar la relación con el ciudadano, estableciendo un marco de derechos digitales que faciliten su interacción con los servicios públicos. El ordenamiento jurídico aplicable reconoce la libre elección de medios por parte de la ciudadanía para relacionarse con la AP, aunque también prevé la obligatoriedad del uso de medios electrónicos para ciertos colectivos (personas jurídicas o colectivos con capacidad económica o técnica acreditada).
Uno de los derechos cardinales es el de no aportar datos y documentos que ya estén en poder de cualquier AP. Este derecho implica que la administración instructora debe utilizar medios electrónicos para buscar la información, ya sea mediante consulta directa de bases de datos o transmisión electrónica, sin que la ausencia de soporte electrónico de la información impida su remisión por vía electrónica. Para ello, desarrollan catálogos y repositorios individuales de datos y documentos para ciudadanía y tejido empresarial que permitan el almacenamiento y consulta de información personal útil para trámites administrativos (Ley Foral 15/2009; Decreto 23/2009…). Este derecho, que busca liberar al ciudadano de una "pesada carga", representa un hito en la simplificación administrativa (CierCo Seira, 2010).
La ventanilla única es otro concepto clave para facilitar la interacción de la ciudadanía y prestadores de servicios con la Administración, permitiendo la realización de trámites de forma electrónica y a distancia. Aunque su implementación plena presentó retos, se reconoce como una medida para combatir la complejidad procesal, fomentando la "participación de la información" para evitar que el interesado presente la misma información varias veces (CierCo Seira, 2010).
La calidad de los servicios públicos prestados por medios electrónicos es también una prelación, implicando garantizar la disponibilidad, el acceso, la integridad, la autenticidad, la confidencialidad y la conservación de los datos. Los portales y sedes electrónicas deben cumplir con principios de publicidad oficial, responsabilidad, calidad, seguridad, disponibilidad, accesibilidad y neutralidad, recomendándose la inclusión de guías de navegación, mapas web, avisos legales, niveles de accesibilidad y buscadores eficientes. La redacción clara y sencilla, evitando tecnicismos, es fundamental para la usabilidad de la información.
Finalmente, la asistencia en el uso de medios electrónicos es un derecho reconocido (artículo 13 LPAC), si bien su alcance se ha visto restringido en la práctica, limitándose a quienes no están obligados al uso de estos medios. A pesar de los avances, persisten retos en la garantía de los derechos como el de subsanación de solicitudes, donde la exigencia de presentación electrónica puede implicar la pérdida de la fecha de presentación original. Es fundamental que la implementación de herramientas electrónicas respete las garantías jurídicas de la ciudadanía.
4. Desafíos Organizacionales y del Capital Humano en la Transformación Digital
La transformación digital de la AP es una cuestión tecnológica, pero requiere una profunda adaptación organizacional y, fundamentalmente, la evolución del capital humano público, necesitándose una revisión de las políticas y procesos de gestión de personal para asegurar la disponibilidad de conocimientos, capacidades y habilidades adecuadas para el nuevo entorno digital.
Un reto importante es el impacto de la automatización en el mercado laboral público. Estudios realizados a personal funcionariado demuestran la necesidad de adquirir nuevas habilidades, ya sea por la modificación o eliminación de roles, o por la reubicación en otros puestos. La falta de estas habilidades puede conducir a implementaciones fallidas y bajo rendimiento. La capacitación es decisiva, aunque los sistemas actuales enfrentan desafíos en relevancia, calidad, suficiencia y cobertura. Se observa que la mayoría de las organizaciones ofrecen cursos en línea debido a su practicidad y flexibilidad.
La gestión del talento digital es otro factor crítico para el éxito, implicando identificar las necesidades actuales y futuras de perfiles digitales (ej. líderes digitales, científicos de datos, expertos en ciberseguridad), determinando la cantidad óptima de personal por institución y proyectando los costes y fuentes de financiación. El liderazgo institucional, tanto político como técnico, es cardinal en estos procesos de modernización y reforma.
Por otro lado, la necesidad de un enfoque multidisciplinar es evidente. La "burocracia defensiva", por ejemplo, un fenómeno que busca evitar riesgos o responsabilidades, se ha relacionado con regímenes severos de responsabilidad de los agentes públicos (De Mot y Faure, 2014), que requiere trabajar desde el derecho, la psicología, la teoría de las organizaciones, la sociología y la pedagogía para construir herramientas que permitan al empleo público abordar la sociedad del riesgo con mayor seguridad (Boto Álvarez, 2023). El estudio de la burocracia, según Nieto (1976), requiere considerar diversos juicios de valor y el "background" del observador. La multidisciplinariedad es clave para comprender la complejidad de la Administración (Chevalier y Loschak, 1986; D’Amico, 1996).
5. El Marco Jurídico y Regulatorio de la Gobernanza Digital
El avance de la Administración electrónica se asienta en un sólido andamiaje legal y reglamentario que busca dotar de seguridad jurídica a la interacción digital entre ciudadanía y AP, pero la transposición de directivas como la Directiva de Servicios (2006/123/CE) evidenció retos de "complejísima superación" debido a la dispersión de servicios y sectores afectados (CierCo Seira, 2010).
La evolución del ordenamiento jurídico en esta materia en España ha intentado con distinto acierto impulsar el acceso electrónico, incorproando principios de simplificación de manera transversal. Ejemplo de ello fue el derecho a no aportar datos y documentos en poder de la Administración o la instauración del análisis de rediseño funcional y simplificación del procedimiento (CierCo Seira, 2010). Además, se dio un espaldarazo definitivo al código seguro de verificación como sistema de firma electrónica de las Administraciones Públicas, permitiendo la autenticación de copias en papel de documentos electrónicos.
La normativa también abordó la gestión electrónica de documentos y expedientes, permitiendo el almacenamiento de documentos por medios electrónicos, garantizando su integridad, autenticidad, confidencialidad, calidad y conservación. La derogada LAECSP acudía a una "ficción legal" al indicar que el foliado de los documentos electrónicos se llevaría a cabo mediante un índice electrónico firmado por la Administración, que garantizara la integridad del expediente y permitiera su recuperación. Esta flexibilidad permitía que un mismo documento formara parte de distintos expedientes sin necesidad de expedir copias físicas.
Un aspecto crucial fue la interoperabilidad de sistemas y soluciones, así como el reconocimiento mutuo de documentos electrónicos y medios de identificación y autenticación. Los Esquemas Nacionales de Interoperabilidad y Seguridad son esenciales para el desarrollo actual de la Administración electrónica, estableciendo criterios y recomendaciones en materia de seguridad, conservación, normalización de información, formatos y aplicaciones. La sustituida Directiva 95/46/CE, relativa a la protección de datos personales, también influyó en las medidas de seguridad y protección de datos que se implementan.
Sin embargo, a pesar del impulso normativo, persisten problemas. La introducción de la tecnología en la actuación administrativa, aunque cierra el margen de maniobra de decisión, puede generar complicaciones si las aplicaciones no son ágiles o si duplican procedimientos. La autorregulación emergió como una herramienta complementaria, donde organismos privados (colegios profesionales, asociaciones) pudieron establecer códigos de conducta y buenas prácticas que, en ocasiones, fueron tomados como referencia por los poderes públicos, incluso atribuyéndoles efectos jurídicos (Darnacullella Gardella, 2003), lo que reflejó una tendencia a trasladar la responsabilidad hacia los sujetos que generan y conocen los riesgos (Carrillo Donaire, 2000; Esteve Pardo, 1999).
6. Gestión de la Información y el Conocimiento en el Sector Público
La gestión eficiente de la información y el conocimiento es un contrafuerte básico para la modernización de la AP. La creación, almacenamiento, recuperación, transferencia y aplicación del conocimiento son procesos clave que se ven potenciados por las Tecnologías de la Información (TI).
La Administración gestiona volúmenes ingentes de datos y documentos. La digitalización permite la conversión de archivos en soporte papel a sistemas electrónicos, facilitando el acceso y la interoperabilidad. Los expedientes electrónicos y los archivos digitales son elementos reales de la actuación administrativa, que deben garantizar la integridad, autenticidad y conservación de la información a largo plazo. Ejemplos incluyen el BOMEH (Boletín Oficial del Ministerio de Economía y Hacienda), que es electrónico desde 2009, y las bases de datos documentales que centralizan normativa y doctrina.
Las herramientas basadas en TI juegan un papel concluyente en la gestión del conocimiento. Para la creación de conocimiento, se utilizan sistemas expertos, mapas de conocimiento, inventarios, memorias de gestión, portales del empleado (intranet) y software social (blogs, chats, foros, wikis, redes sociales) para facilitar entornos virtuales de aprendizaje. Para el almacenamiento y recuperación, se emplean bases de datos, repositorios documentales, almacenes de datos (datawarehouses) y plataformas web que integran grandes volúmenes de información. La transferencia y distribución del conocimiento se apoya en el correo electrónico, cursos en línea, manuales, procedimientos, informes y técnicas de benchmarking. La aplicación del conocimiento se ve facilitada por la inteligencia artificial y el datamining, que permiten tomar decisiones basadas en la evidencia.
La calidad de los datos es esencial: deben ser utilizables, actuales, correctos y pertinentes, y su confidencialidad debe ser asegurada (Alavi y Leidner, 1999). La digitalización de las administraciones públicas tiene como objetivo el impulso de una Administración que personalice los servicios públicos y fomente la integración de todas las administraciones en su transformación digital (Plan España Digital 2025). Sin embargo, la visión estratégica sobre la utilización de la inteligencia artificial en el ámbito público aún debe madurar, y se requiere un desarrollo de competencias para los empleados públicos.
La gestión del conocimiento en el sector público se enfrenta a la necesidad de contar no solo con una buena infraestructura tecnológica, sino también con un liderazgo fuerte y comprometido (Fuentes Santamaría, 2020). Los manuales de procedimientos son herramientas clave para compendiar operaciones, establecer métodos de trabajo y precisar responsabilidades, incluyendo diagramas de flujo para representar secuencias operacionales.
7. Superación de Obstáculos Burocráticos y la Burocracia Defensiva
A pesar de los beneficios y el impulso a la transformación digital, la AP enfrenta obstáculos intrínsecos y la emergencia de fenómenos como la burocracia defensiva. La complejidad del procedimiento administrativo, caracterizada por su progresión secuencial, dilatación temporal, carga documental y coste económico, sigue siendo un reto (CierCo Seira, 2010). La confluencia descoordinada de varios procedimientos administrativos sobre un mismo objeto acentúa esta complejidad.
La burocracia defensiva se define como la tendencia de los burócratas a "cubrirse las espaldas" para evitar riesgos o responsabilidades, lo que puede manifestarse en inactividad o retraso (el chilling effect). Este fenómeno, ampliamente estudiado en la literatura internacional (Hood, 2011; Merton, 1949; Selznick, 1949), puede incrementarse con la digitalización. La personalización de responsabilidades, como la figura del responsable de la tramitación en Italia, puede generar temores y parálisis (Armenante, 2022; Corso, 2017; Boto Álvarez, 2023). El ordenamiento jurídico ya establecía la necesidad de obtener el consentimiento del interesado para recopilar información personal en poder de las administraciones, aunque la verificación de datos ya aportados no requiere dicho consentimiento.
La tecnología, si es "diletante, limitada u opaca", puede convertirse en una nueva barrera burocrática defensiva. Por ejemplo, la causa de inadmisión de solicitudes de información pública que requieran una acción previa de reelaboración ha sido utilizada como "excusa perfecta" para denegar el acceso a la información (Castillo Blanco, 2022; Barrero Rodríguez, 2017). Esto ocurre cuando la información está dispersa o se carece de los medios técnicos para extraerla. La necesidad de justificar claramente el tratamiento previo o reelaboración es crucial (STS 2272/2022).
Para superar estos obstáculos, se requiere un abordaje integral y multidisciplinar. No basta con la implantación de tecnologías; es necesario un rediseño organizacional que transforme la Administración desde dentro, repensando cómo se organiza y actúa internamente. Esto implica ir más allá de la mera conversión de formatos presenciales a electrónicos, avanzando hacia la racionalización de la distribución de cargas de trabajo y las comunicaciones internas.
La formación continua y el aprendizaje organizacional son esenciales para que los empleados públicos adquieran las competencias necesarias en un entorno cambiante. La Administración debe pasar de la "administración de personal" a una "política de recursos humanos" más proactiva (Jiménez Asensio, ). La colaboración entre instituciones responsables de la transformación digital, la gestión del capital humano y la gestión presupuestaria es vital para asegurar el éxito de las iniciativas.
En síntesis, la superación de la burocracia defensiva y la complejidad administrativa requiere la adopción de nuevas tecnologías, un cambio cultural, un liderazgo comprometido y un enfoque estratégico en el desarrollo de las capacidades del capital humano, siempre bajo un marco jurídico que garantice la transparencia y los derechos ciudadanos (Ramió, 2019; Boto Álvarez, 2023).
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