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En el texto anteriormente referenciado me preguntaba ¿Qué sucede cuando la Administración Pública inicia un procedimiento y el particular se acoge a él, solicitando su participación, pero no se le contesta? En ese caso el silencio es negativo, si bien sigue prevaleciendo la obligación de responder por parte de la Administración Pública. Finalmente, puede darse el caso de un resultado desfavorable para el particular, instado por la Administración Pública (una sanción, una multa…), iniciándose el procedimiento y parándose por un tiempo sin una respuesta, imperando ante ese silencio administrativo lo que se conoce como “caducidad administrativa”, ya que el expediente caduca, no castigando al administrado. Sin embargo, lo anterior no quiere decir que la Administración no pueda volver a iniciar ese procedimiento de forma más diligente, ya que no caduca el derecho de la Administración a perseguir ese ilícito o presunto sancionable. Cierto que la Constitución Española nos marca el camino al exigir un eficaz y objetivo funcionamiento de la Administración Pública en sus artículos 9 y 103. Lógicamente, nada más distante de esa eficacia y objetividad que la callada por respuesta. Por su parte, la Ley de 1958 establecía que el silencio siempre era negativo, salvo prescripción legal expresa, lo cual, por otra parte, era muy infrecuente.
Tuvo que llegar la Ley 30/92 y, posteriormente, la modificación registrada en la Ley 4/99, para salir al paso de la circunstancia de la Ley de 1958, exigiendo que la Administración tenga que resolver siempre en un sentido o en otro: respuesta expresa (artículo 42). Ahora bien: ¿Qué sucede cuando un particular realiza una solicitud a la Administración y ésta no contesta? Pues este silencio se considera positivo, construyendo un derecho en torno a él. ¿Cómo se demuestra ese derecho? Pues se hace valer con cualquier medio probatorio. Pero, por si fuera poco, se puede pedir una certificación de acto presunto, es decir, que ha transcurrido el plazo de tres a seis meses (dependiendo del ámbito concreto y siempre que no estemos en excepciones motivadas por peticiones absurdas o no conforme a ley). En el sitio iurepost, bajo el explícito título “El silencio administrativo”[5], transcribía la regulación actual en España de este término y su encuadre en el procedimiento administrativo. Según el artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC)[6], la Administración está obligada a dictar resolución expresa[7] y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación[8], siendo el plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento, no pudiendo exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán en los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación y en los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación.
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario. Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general. El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo anterior de este apartado. La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente. Igualmente, la obligación de dictar resolución expresa se sujetará al siguiente régimen: a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo. b) En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio.
Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya expedido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido. Este certificado se expedirá de oficio por el órgano competente para resolver en el plazo de quince días desde que expire el plazo máximo para resolver el procedimiento. Sin perjuicio de lo anterior, el interesado podrá pedirlo en cualquier momento, computándose el plazo indicado anteriormente desde el día siguiente a aquél en que la petición tuviese entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para resolver.
En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos: a) En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas favorables, los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo. b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones. En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución. A continuación inserto un vídeo tutorial que forma parte de la lista de reproducción sobre el silencio administrativo, alojada en el canal de Youtube. Fuente de la información relativa a la regulación del silencio administrativo en el actual ordenamiento jurídico español: LPAC. Fuente de la imagen: bertomic en pixabay.
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[1] Bonifacio VII: Liber Sextus Decretalium, 5, 12 43.
[2] La Sentencia del Tribunal Supremo español 810/90 de 19/12/1990 establece que “… tampoco es lícito considerar el silencio como indiferente para el Derecho, al no caber duda de que en algunos casos, el silencio puede ser interpretado como consentimiento, es decir, como manifestación de una determinada voluntad”.
[3] Velasco Carretero, Manuel. Paradoja en sí mismo. 2014. Sitio visitado el 22/11/2020.
[4] Conrado Escobar. Congreso de Los Diputados de España.
[5] Velasco Carretero, Manuel. El silencio administrativo. iurepost. 2016. Sitio visitado el 22/11/2020.
[6] Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Publicado en: «BOE» núm. 236, de 02/10/2015. Entrada en vigor: 02/10/2016.
[7] En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como de desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.
[8] Se exceptúan de la obligación a que se refiere el párrafo primero, los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la Administración.