jueves, 12 de junio de 2014

Expropiación y Reversión

En el marco de la disciplina Derecho Administrativo, desde mediados del mes pasado hasta el lunes de esta semana he estado liado participando en un foro, propuesto por Andrea, sobre los límites que tiene la actuación de la Administración, si ésta puede en todo caso hacer uso de sus potestades ablatorias, cuándo y por qué, qué medios de defensa dispone el administrado frente al abuso de poder de la Administración, etc., centrado en el tema de la expropiación forzosa y del derecho de reversión[1],  tema de actualidad en mi país (autopistas de peaje, por ejemplo), cuando la causa que justifica la expropiación es concreta y determinada en base a la utilidad pública o al interés social y, sin embargo, una vez realizada la expropiación el objeto expropiado se destina a unos fines distintos o cumple una misión completamente diferente de la justificada inicialmente, creando así una situación de desigualdad con respecto al Derecho de propiedad, entre la administración y los ciudadanos. Según leo en Noticias Jurídicas[2], el primer antecedente fue la Ley de 1836 de Enajenación Forzosa, la cual no establecía un procedimiento formal y donde el derecho de reversión es más bien un derecho de tanteo. Con la Ley de 1879 y su reforma de 1918, aparece la primera regulación detallada de la reversión, donde ya deja de ser un derecho de tanteo y se establece un procedimiento concreto con plazos. Finalmente, aparece la legislación expropiatoria vigente, Ley de 16 de diciembre de 1954.

Trabajando un poco el tema en la ley y en esta inmensa biblioteca que es Internet, sonsaqué que en la expropiación el bien expropiado debe destinarse al objeto o al fin que justificó la expropiación, de lo contrario el titular expropiado, o sus causahabientes, en virtud del derecho de reversión que nace a su favor, podrán recobrar la totalidad de lo expropiado[3]. Si hubiere terrenos sobrantes, aquéllos tendrán el mismo derecho sobre dichos terrenos. Así lo dispone el art. 54 de la Ley de Expropiación forzosa, donde se establecen una serie de excepciones, en concreto las siguientes: - Una nueva afectación de los terrenos a otro fin que haya sido declarado de utilidad pública, simultánea a la desafectación del fin que justificó la expropiación. - O en el caso de que la primitiva afectación se prolongase durante diez años. Fuera de estos supuestos pueden ocurrir dos cosas: - Que la administración notifique que los terrenos expropiados ya no van a destinarse al fin que justificó la expropiación, en cuyo caso los titulares de los derechos expropiados tendrán un plazo de tres meses para solicitar la reversión de los mismos. - O que no se produzca la notificación, en cuyo caso el derecho de reversión podrá ejercitarse en los siguientes casos: a) Que no hayan transcurrido veinte años desde la toma de posesión por parte de la administración en el caso de que hubiera un exceso de expropiación o en el caso de que hubiera habido una desafectación de los bienes expropiados. b) Que no hayan transcurrido cinco años desde la toma de posesión de los bienes sin iniciarse la obra o la implantación del servicio. c) O bien cuando las obras o actuaciones para la implantación del servicio lleven suspendidas más de dos años por causas imputables a la administración, o en su caso, al beneficiario de la expropiación[4].

También, apunté lo que recientemente había escuchado en un canal de televisión acerca de la controversia de los propietarios de terrenos que fueron expropiados para construir autopistas que luego entraron en quiebra. En este sentido, los abogados José Manuel Serrano Alberca y Manuel Serrano Conde, del bufete Serranoalberca-conde[5] se preguntan quién debe pagar el justiprecio cuando la empresa concesionaria, beneficiaria de los terrenos expropiados, se declara insolvente. Para estos juristas, la crisis económica está afectando a todos los Sectores y las Empresas concesionarias de Infraestructuras no son una excepción. Ante este hecho, impensable cuando fueron otorgadas las concesiones, el expropiado que todavía no ha visto satisfecho el justiprecio de sus terrenos expropiados, se encuentra en una situación inverosímil porque la lógica que impone el sentido común y la propia Constitución Española (art.33), establecen como conditio sine quanon que para la expropiación de un bien o derecho, es imprescindible el pago de su justiprecio aunque ese pago sea posterior a la ocupación. En cuanto a la importante cuestión de la fundamentación jurídica del derecho de reversión, descubriendo en Wikipedia[6] que existen varias hipótesis en la doctrina y la jurisprudencia española, pero la más aceptada es la fundamentación de la invalidez sobrevenida, posición defendida por García de Enterría, a partir de la tesis de S. Romano y aceptada en ocasiones por el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional. Parece que es la más adecuada, al cumplirse los requisitos de la invalidez sucesiva sobrevenida, generándose un acto (la declaración de utilidad pública y la expropiación), que contiene todos los elementos necesarios y no tiene ningún vicio; en un segundo momento, sobreviene un vicio o defecto irreparable que afecta a la validez de la declaración de utilidad pública, ya que no se alcanza el interés general, provocando su ilegitimad. La falta de legitimidad sobrevenida anula el acto de declaración de utilidad pública y se entiende caducada la causa expropiatoria. 

Por otro lado, además de la modificación de los artículos 54 y 55 de la Ley de Expropiación Forzosa vía la Disposición Adicional Quinta de la Ley 38/1999, se encuentra la Ley 8/2007 de 28 de mayo de Suelo (LS), Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008 de 20 de junio, que incorporó un tratamiento específico que podría recibir el subsuelo de los suelos objeto de Expropiación Urbanística, suponiendo la posibilidad de separar como fincas independientes suelo y subsuelo y destinar cada una de ellas a distintos usos tanto como bienes de dominio público, como patrimoniales sin desvirtuar la causa de la Expropiación Urbanística. Para el experto en urbanismo Álvaro García Graells[7], el Derecho de Reversión y los supuestos que lo integran vienen regulados en el artículo 29 de la LS. La mayor novedad en cuanto a la regulación anterior de la Ley 6/1998 de 13 de abril sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV) se encuentra en su apartado tercero al establecer un curioso supuesto negativo en que no será admisible el ejercicio del citado derecho: “No procederá la reversión cuando del suelo expropiado se segreguen su vuelo o subsuelo, conforme a lo previsto en el apartado 4 del artículo 17, siempre que se mantenga el uso dotacional público para el que fue expropiado…”. 

Por su parte, el apartado cuarto del artículo 17 de la LS dice así: “Cuando de conformidad con lo previsto en su legislación reguladora, los instrumentos de ordenación urbanística destinen superficies superpuestas, en la rasante y el subsuelo o el vuelo, a la edificación o uso privado y al dominio público, podrá constituirse complejo inmobiliario en el que aquéllas y ésta tengan el carácter de fincas especiales de atribución privativa, previa la desafectación y con las limitaciones y servidumbres que procedan para la protección del dominio público”. La introducción de la transcrita novedad legislativa, reduce considerablemente la interposición de abundantes procedimientos judiciales de titulares expropiados que eran planteados en el pasado. Apunta García Graells que la mayoría de los procedimientos judiciales que se planteaban se basaban en la prohibición establecida por el artículo 66.1 del Reglamento de desarrollo de la Ley de Expropiación Forzosa, Decreto de 26 de abril de 1957 (RLEF), que no permitía la realización de obras o establecimiento de servicios distintos en relación con los bienes expropiados, que se apartasen de las causas que motivaron la expropiación. Entre las muchas Sentencias recaídas, pueden destacarse las dictadas por el Tribunal Supremo con fecha 13 de Septiembre de 1991 (Az. RJ 1991/9223) y 29 de mayo de 1993 (Az. RJ 1993/4897). Concretamente, la Sentencia de 13 de Septiembre de 1991 determinaba claramente que la utilización posterior del subsuelo existente bajo los suelos que en su día fueron expropiados para un aprovechamiento privativo no suponía causa para el ejercicio del Derecho de Reversión (Fundamento de Derecho Tercero), permitiendo desconectar de la finalidad expropiatoria el uso del subsuelo, sin que ello implicase una desafectación del fin legitimador de la expropiación (Fuente de la imagen: Wikipedia).

[1] Disposición Adicional quinta de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, que modifica los Art. 54 y 55 de la Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954.
[2] http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/lef.t2.html#a54
[3] Fuente: Vox Populis.
[4] Fuente: 20minutos.
[5] http://www.serranoalberca-conde.com
[6] http://es.wikipedia.org/wiki/Invalidez_del_acto_administrativo_(España)
[7] ttp://lawintelligence.es/limites-al-derecho-de-reversion-en-la-expropiacion-urbanistica-segun-la-ley-del-suelo

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