 |
| Sosteniéndole la biznaga a mi admirado y respetado Guillermo del Toro, Oscar por la película de animación “Pinocho”. Fuente de la imagen: ¿Existe el maridaje perfecto? (M. Velasco, 2023) |
El Trabajo Fin de Grado de Alejandro Ortega Casas (2025), titulado "Fomento y régimen sancionador en el cine por parte de la Administración"[1], se adentra en un análisis pormenorizado de cómo el derecho administrativo ejerce un control jurídico y una influencia significativa sobre la industria cinematográfica española. Este estudio subraya la relevancia inherente del cine como una notable representación cultural que, además, genera una considerable influencia social y económica en España. La investigación se estructura en torno a dos pilares de la intervención pública: la actividad de fomento cultural y el régimen sancionador, examinando cómo la Administración protege, impulsa y, llegado el caso, penaliza conductas ilícitas dentro de este dinámico sector. Y es que, históricamente, el Estado español ha reconocido la cinematografía como una parte esencial de su patrimonio cultural, tal como se infiere del artículo 149.2 de la Constitución Española (CE). Ya en la época franquista, se implementaban tanto medidas de promoción, como subvenciones directas y créditos, como severas restricciones, incluyendo la censura y la imposición del castellano. Con la llegada de la democracia y la desaparición de estas últimas, la acción pública se ha reorientado para proteger y fomentar el cine nacional frente al predominio del cine estadounidense. La regulación del cine por parte del DA busca la protección cultural, el aumento del interés general, la accesibilidad y la sostenibilidad del sector, procurando evitar distorsiones y controversias en el mercado. A pesar de la descentralización, las administraciones públicas han asumido un papel creciente en la regulación y el control de contenidos, como lo demuestra la supervisión de la programación cinematográfica por parte de la Comisión Nacional de los Mercados y Competencia (CNMC).
El TFG enfatiza la necesidad de una regulación efectiva y explora los mecanismos específicos mediante los cuales el Derecho Administrativo español estructura esta intervención pública. Se establece, por tanto, una relación intrínseca donde el fomento público proporciona los pilares para el arte audiovisual, mientras que el ejercicio sancionador asegura el cumplimiento normativo. El marco jurídico que rige el cine en España es extenso y se fundamenta en la Constitución Española, que vincula el cine a la libertad de expresión (art. 20 CE), la accesibilidad a la cultura (art. 44.1 CE) y legitima al Estado en competencias de propiedad intelectual y defensa del patrimonio cultural (art. 149.1. 28ª CE). La Ley 55/2007, de 28 de diciembre, del Cine, actualmente vigente, es fundamental en este esquema, habiendo actualizado la normativa para adaptarse a la digitalización y otros retos tecnológicos. Esta ley busca regular un mercado de libre competencia, combatir la piratería y justificar las medidas de apoyo económico y regulatorio, al definir el cine como manifestación cultural e industrial. La ley se basa en principios como el apoyo a los sectores independientes, la prevención de desequilibrios en el mercado, la adaptación a nuevas tecnologías y el respaldo a la creación de obras. Se fomenta la interacción entre el sector audiovisual y la televisión, con esta última contribuyendo a la financiación y difusión cinematográfica. Las competencias en esta materia son compartidas entre el Estado y las Comunidades Autónomas (CCAA), donde el Estado establece la normativa básica y las CCAA desarrollan sus propias políticas cinematográficas.
Un nuevo proyecto de Ley del Cine y de la Cultura Audiovisual[2], busca modernizar aún más la regulación para la era digital y potenciar la accesibilidad al patrimonio. Este proyecto tiene como objetivos principales promover la competitividad internacional, fomentar la diversidad cultural, aumentar la transparencia en el mercado y proteger los derechos de propiedad intelectual, además de integrar las obras audiovisuales al Patrimonio Histórico Español, considerándolas Bien de Interés Cultural (BIC). Para lograrlo, se propone la creación del Consejo Estatal de la Cinematografía y de la Cultura Audiovisual y una reserva de fondos para apoyar salas de cine independientes o rurales. En cuanto a los organismos públicos, el Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales (ICAA) es el eje central de la organización administrativa en España. Creado en 1985 y dependiente del Ministerio de Cultura, el ICAA es responsable del Registro Administrativo de Empresas Cinematográficas y Audiovisuales, supervisando el cumplimiento normativo en el mercado y coordinando información con los registros de las CCAA para evitar plagios o duplicidades. También colabora con instituciones europeas en el reparto de ayudas y en la promoción del catálogo español en el extranjero, además de encargarse de la clasificación por edades de los filmes antes de su estreno. El ICAA es fundamental en el fomento del cine, gestionando ayudas públicas y subvenciones para la creación, distribución y promoción de películas, incluyendo su presencia en mercados y festivales internacionales como los Premios Goya. La perspectiva competencial del ICAA lo posiciona como nexo entre las CCAA y Entidades Locales (EELL) para asegurar las políticas audiovisuales estatales.
Otros órganos estatales incluyen la Comisión de Propiedad Intelectual (CPI), adscrita al Ministerio de Cultura, creada por la Ley Sinde (Ley 2/2011) para proteger los derechos de autor en el entorno digital. Esta Comisión se encarga de bloquear páginas web y retirar contenidos pirata que exploten obras cinematográficas sin consentimiento. A nivel regional, existen entidades como la Axencia Galega das Indutrias Culturais (AGADIC) o la Agencia Andaluza de Instituciones Culturales, que complementan las competencias estatales y gestionan ayudas regionales. Para solventar la fragmentación competencial, existe la COMICA (Comisión Interterritorial de Cinematografía y Audiovisual), un órgano de diálogo intergubernamental que agrupa al ICAA con las CCAA para asegurar la coherencia en la aplicación de políticas de fomento en todo el territorio. En síntesis, los poderes públicos, a través del ICAA y otros organismos, defienden las reglas del juego, garantizan derechos, y aportan recursos para el interés general, promoviendo la diversidad creativa y la protección del patrimonio fílmico. La actividad de fomento se define como aquella acción administrativa que, sin recurrir a la coacción, protege o promueve actividades de particulares o entes públicos que satisfacen necesidades públicas o se consideran de utilidad general. El ICAA es el principal órgano gestor de estas ayudas en España, destinando entre 100 y 120 millones de euros anuales, con participación activa de las CCAA a través de sus propias agencias. El cine español muestra una fuerte dependencia de las subvenciones, las cuales son básicas para mantener la diversidad cultural y el eje productivo. Los principales mecanismos de fomento incluyen subvenciones[3], incentivos fiscales[4], financiación pública indirecta[5] y cuotas de pantalla[6].
La rápida evolución tecnológica ha llevado a que las plataformas de streaming se equiparen al cine tradicional, aunque con particularidades normativas. Estas plataformas están sujetas a obligaciones similares a las de los contenidos televisivos, según la Ley 13/2022 (LGCA), que transpone directivas europeas. En cuanto al fomento, existen diferencias en el régimen tributario, como que las suscripciones a plataformas no gozan de la reducción del 10% del IVA aplicable a las entradas de cine. Además, estas plataformas deben contribuir con el 1,5% de sus ingresos a la financiación de RTVE y un porcentaje a la creación de obras de la UE. Sin embargo, la propuesta de nueva Ley del Cine de 2022 permite a las plataformas online acceder a ayudas públicas para su producción y distribución sin el requisito previo de estreno en sala, exigiendo compartir datos de audiencia con el ICAA. También se contempla el apoyo lingüístico, con CCAA ofreciendo ayudas por la promoción de lenguas cooficiales. Los festivales de cine son considerados servicios públicos culturales y herramientas de política cinematográfica, recibiendo fomento público del Estado y las CCAA para aumentar el acceso al patrimonio cultural y reforzar la proyección nacional. El ICAA canaliza subvenciones y coordina con las CCAA, que a su vez crean órganos para financiar festivales regionales. Ejemplos de colaboración incluyen el Festival Internacional de Cine de San Sebastián, donde participan el Gobierno Central, el ayuntamiento y el Gobierno Vasco. La preservación del patrimonio cinematográfico español es una función primordial del Estado. El nuevo proyecto de Ley del Cine y de la Cultura Audiovisual propone que el legado cinematográfico sea considerado Bien de Interés Cultural (BIC), y obliga a las entidades beneficiarias de ayudas a depositar copias de sus producciones en la Filmoteca Española.
Se anunció una colaboración entre la Academia de Cine y el ICAA para la digitalización de obras audiovisuales en estado deficiente y la creación del primer Museo del Cine en España en la antigua sede del NO-DO en Madrid. Los festivales también contribuyen a la preservación al difundir el patrimonio cinematográfico existente. El régimen sancionador actúa como un mecanismo coactivo fundamental para garantizar el cumplimiento normativo y los objetivos de la actividad de fomento. Se enmarca en el derecho administrativo y la iniciativa de los procedimientos sancionadores a nivel estatal recae en el ICAA. La Ley del Cine 55/2007 clasifica las infracciones en leves, graves y muy graves, con multas que oscilan desde un máximo de 4.000 euros para las leves hasta 75.000 euros para las muy graves, además de multas accesorias como la revocación de subvenciones y la pérdida del derecho a obtener nuevas contribuciones por un periodo concreto (hasta 5 años para las muy graves). La ley también prohíbe la grabación de películas en salas de cine debido al grave perjuicio que causa. La CNMC tiene un rol de supervisión y aplicación de la ley en el mercado audiovisual, con potestades inspectoras y sancionadoras. Las sanciones se aplican en cada fase de la obra, desde la producción (falsedad documental o incumplimiento en ayudas públicas) hasta la distribución (comercialización sin calificación de edad oficial) y exhibición (incumplimiento de cuotas mínimas de pantalla). En materia lingüística, la diversidad de España se refleja en las políticas cinematográficas. Cataluña posee un régimen sancionador específico que exige que un mínimo de copias de cada estreno estén dobladas o subtituladas al catalán[7], con multas que pueden llegar a 5.000 euros por copia distribuida e incrementarse según la recaudación de la película.
En contraste, Galicia y el País Vasco optan por mecanismos de incentivo en lugar de sanciones directas, promoviendo el uso de sus lenguas cooficiales a través de subvenciones y la revocación de estas en caso de incumplimiento, en lugar de multas directas. La piratería es uno de los factores más perjudiciales para la industria, afectando los ingresos, la inversión y la exclusividad de las salas. Se combate mediante mecanismos administrativos y penales. A nivel penal, el Código Penal tipifica la reproducción, plagio o distribución no autorizada de obras con penas de prisión y multas. Administrativamente, la Sección Segunda de la Comisión de Propiedad Intelectual puede exigir la retirada de contenidos ilegales y el bloqueo de páginas web. Las sanciones por infracciones muy graves en propiedad intelectual pueden llegar hasta 800.000 euros. Un caso destacado fue la multa de 400.000 euros impuesta a una web por infracciones de propiedad intelectual. A pesar de los esfuerzos, existe una baja percepción de la ilicitud de este delito por parte de los consumidores. La irrupción de las plataformas de streaming ha generado nuevos frentes jurídicos debido a su alcance transfronterizo. La Ley General de Comunicación Audiovisual (LGCA) clasifica las infracciones según su gravedad: muy graves (entre 100.001 y 200.000 euros), graves (entre 50.001 y 100.000 euros) y leves (hasta 50.000 euros). Las infracciones en estas plataformas también se relacionan con la propiedad intelectual (explotación no autorizada de obras) y la protección de datos (recolección y uso sin consentimiento, fugas de datos), donde la Ley Orgánica de Protección de Datos Personales y Garantía de los Derechos digitales (LOPDGDD) exige transparencia en algoritmos.
La Ley de Servicios Digitales (DSA), en vigor desde agosto de 2023, impone obligaciones a plataformas con más de 45 millones de usuarios activos en la UE, como la realización de evaluaciones de riesgos anuales. La CNMC es la encargada de supervisar y aplicar la DSA, pudiendo imponer multas de hasta el 5% del volumen de negocios anual de una plataforma. Se abordan infracciones relacionadas con la difusión de contenidos que contravienen la normativa, como los que atentan contra la dignidad humana o vulneran el desarrollo de menores. Un ejemplo es la sanción de 308.529 euros impuesta a "Techpump" por no verificar eficazmente la mayoría de edad de sus usuarios. El TFG concluye que la interrelación entre la Administración y el sector cinematográfico es profunda y necesaria. La Ley 55/2007 adapta el ordenamiento jurídico a los retos tecnológicos, haciendo que las plataformas digitales compartan las mismas obligaciones que el sector tradicional. El ICAA se consolida como el eje de la política cinematográfica estatal, coordinando con las CCAA para un desarrollo cohesionado. Las medidas de fomento impulsan la creación, al tiempo que corrigen las disfunciones del mercado, reforzando la diversidad cultural y el acceso al cine para todos. Por otro lado, el régimen sancionador garantiza el cumplimiento de las obligaciones y protege valores como el uso correcto de los fondos públicos y el contenido para menores. Este binomio de promoción y castigo, que defiende las salas tradicionales a la vez que incentiva la innovación digital, asegura que el cine español se mantenga vivo y con proyección de futuro, equilibrando la libertad cultural, su acceso y su desarrollo. Gracias, Alejandro. Fuente de la información: TFG.
________________________
[1] Ortega Casas, Alejandro (2025). Fomento y régimen sancionador en el cine por parte de la Administración. Trabajo Fin de Grado del Grado en Derecho de la Facultad de Derecho de la Universidad de Málaga. Tutorizado por Dña. María Teresa Barranco Pérez.
[2] Aprobado en junio de 2024.
[3] Buscan equilibrar la sostenibilidad económica con el estímulo a la creación de obras propias, asegurando la diversidad cultural y el respaldo a producciones más pequeñas. Existen subvenciones selectivas, basadas en criterios artísticos y culturales, y subvenciones automáticas, asignadas según factores objetivos o rendimiento comercial.
[4] Clave para atraer inversión, la Ley 27/2014 permite deducciones en el Impuesto de Sociedades (entre 25% y 40% del gasto total), atrayendo rodajes internacionales con la condición de que parte del presupuesto se ejecute en España.
[5] Refuerza la sostenibilidad financiera a través de garantías y líneas de crédito, facilitando el acceso a financiación privada, con CREA SGR como una sociedad destacada en el aporte de garantía recíproca a productores independientes.
[6] Obligan a los exhibidores a establecer un porcentaje mínimo de películas europeas o iberoamericanas (actualmente, la Ley 55/2007 establece un 25% mínimo para películas iberoamericanas, con propuesta de bajarlo al 20%), garantizando la diversidad cultural frente a producciones extranjeras.
[7] Originalmente el 50%, pero el Tribunal Constitucional lo redujo al 25% para evitar desequilibrios en la libertad de empresa.