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| Instantánea impartición jornada sobre justificación de subvenciones, en la sede de la Confederación Granadina de Empresarios (CGE). Fuente de la imagen: texto Justificación cursos FPE (M. Velasco, 2010) |
Una de las acepciones de la RealAcademia de la Lengua Española (RAE), para el concepto subvención es “ayuda económica que se da a una persona o institución para que realice una actividad considerada de interés general”. Entiende el legislador por subvención[8] toda disposición dineraria realizada por la Administración Pública (AP), a favor de personas públicas o privadas, donde la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios; esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido y el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública.
Entre otras, no son subvenciones las prestaciones contributivas y no contributivas del Sistema de la Seguridad Social; las pensiones asistenciales por ancianidad a favor de los españoles no residentes en España; las prestaciones asistenciales y los subsidios económicos a favor de españoles no residentes en España, así como las prestaciones a favor de los afectados por el virus de inmunodeficiencia humana y de los minusválidos[9]; las prestaciones a favor de los afectados por el síndrome tóxico y las ayudas sociales a las personas con hemofilia u otras coagulopatías congénitas que hayan desarrollado la hepatitis C[10]; las prestaciones derivadas del sistema de clases pasivas del Estado, pensiones de guerra y otras pensiones y prestaciones por razón de actos de terrorismo; las prestaciones reconocidas por el Fondo de Garantía Salarial. Finalmente, la gestión de las subvenciones se realizar de acuerdo con los principios de publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación; eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la Administración otorgante; y eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.
En cuanto a los sujetos, establece el legislador tres: entidad concedente, entidad colaboradora y el beneficiario. La entidad concedente no es otra que la AP; en específico: la Administración General del Estado (AGE), las Administraciones Locales (AALL), las administraciones de las Comunidades Autónomas (CCAA), los organismos y demás entidades de derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones públicas en la medida en que las subvenciones que otorguen sean consecuencia del ejercicio de potestades administrativas[11]. Las subvenciones que se otorguen por consorcios, mancomunidades u otras personificaciones públicas[12] y las subvenciones que deriven de convenios formalizados entre éstas se regularán de acuerdo con lo establecido en el instrumento jurídico de creación o en el propio convenio[13]. Las fundaciones del sector público[14] únicamente podrán conceder subvenciones cuando así se autorice a la correspondiente fundación de forma expresa mediante acuerdo del Ministerio de adscripción u órgano equivalente de la Administración a la que la fundación esté adscrita[15].
En relación con la entidad colaboradora[16], es aquélla que, actuando en nombre y por cuenta del órgano concedente a todos los efectos relacionados con la subvención, entrega y distribuye los fondos públicos a los beneficiarios cuando así se establezca en las bases reguladoras, o colabore en la gestión de la subvención sin que se produzca la previa entrega y distribución de los fondos recibidos. Estos fondos, en ningún caso se considerarán integrantes de su patrimonio[17]. También, podrán ser consideradas entidades colaboradoras los organismos y demás entes públicos, las sociedades mercantiles participadas íntegra o mayoritariamente por las Administraciones públicas, organismos o entes de derecho público y las asociaciones[18], así como las demás personas jurídicas públicas o privadas que reúnan las condiciones de solvencia y eficacia que se establezcan. Las CCAA y las Corporaciones Locales (CCLL) pueden actuar como entidades colaboradoras de las subvenciones concedidas por la AGE, sus organismos públicos y demás entes que tengan que ajustar su actividad al derecho público. De igual forma, la AGE y sus organismos públicos podrán actuar como entidades colaboradoras respecto de las subvenciones concedidas por CCAA y CCLL.
Define el legislador como beneficiario[19] la persona física o jurídica que haya de realizar la actividad que fundamentó su otorgamiento o que se encuentre en la situación que legitima su concesión. Cuando el beneficiario sea una persona jurídica[20], los miembros asociados del beneficiario que se comprometan a efectuar la totalidad o parte de las actividades que fundamentan la concesión de la subvención en nombre y por cuenta del primero tendrán igualmente la consideración de beneficiarios. Asimismo, cuando se prevea expresamente en las bases reguladoras, podrán acceder a la condición de beneficiario las agrupaciones de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, las comunidades de bienes o cualquier otro tipo de unidad económica o patrimonio separado que, aun careciendo de personalidad jurídica, puedan llevar a cabo los proyectos, actividades o comportamientos o se encuentren en la situación que motiva la concesión de la subvención[21].
En relación a los requisitos, cualquier ente que, conforme al ordenamiento jurídico aplicable, se encuentre habilitado para proponer el establecimiento de subvenciones, con carácter previo, debe concretar en un plan estratégico de subvenciones los objetivos y efectos que se pretenden con su aplicación, el plazo necesario para su consecución, los costes previsibles y sus fuentes de financiación, supeditándose en todo caso al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria. Las bases reguladoras de cada subvención harán referencia al Plan estratégico de subvenciones en el que se integran, señalando de qué modo contribuyen al logro de sus objetivos; en otro caso, deberá motivarse por qué es necesario establecer la nueva subvención, incluso aun no habiendo sido prevista en el Plan, y la forma en que afecta a su cumplimiento[22]. Otro requisito lo configura lo establecido en los artículos 87 a 89 del Tratado Constitutivo de la Unión Europea, en relación a la comunicación de los proyectos para el establecimiento, la concesión o la modificación de una subvención, las Administraciones públicas o cualesquiera entes a la Comisión de la Unión Europea.
No se podrá hacer efectiva una subvención en tanto no sea considerada compatible con el mercado común[23]. También, con carácter previo al otorgamiento de las subvenciones, deberán aprobarse las normas que establezcan las bases reguladoras de concesión en los términos establecidos en la LGSb. Las bases reguladoras de cada tipo de subvención se publicarán en el "Boletín Oficial del Estado" o en el diario oficial correspondiente. Adicionalmente, el otorgamiento de una subvención debe cumplir los requisitos de competencia del órgano administrativo concedente; la existencia de crédito adecuado y suficiente para atender las obligaciones de contenido económico que se derivan de la concesión de la subvención; la tramitación del procedimiento de concesión de acuerdo con las normas que resulten de aplicación; la fiscalización previa de los actos administrativos de contenido económico, en los términos previstos en las leyes y la aprobación del gasto por el órgano competente para ello[24].
El procedimiento ordinario de concesión de subvenciones se tramita en régimen de concurrencia competitiva. Se considera de concurrencia competitiva el procedimiento por el que se concede la subvención se realiza mediante la comparación de las solicitudes presentadas, a fin de establecer una prelación entre las mismas de acuerdo con los criterios de valoración previamente fijados en las bases reguladoras y en la convocatoria, y adjudicar, con el límite fijado en la convocatoria dentro del crédito disponible, aquellas que hayan obtenido mayor valoración en aplicación de los citados criterios. La propuesta de concesión se formula al órgano concedente por un órgano colegiado a través del órgano instructor[25]. Pueden concederse de forma directa las subvenciones previstas[26] nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales, en los términos recogidos en los convenios y en la normativa reguladora de estas subvenciones.
También, aquéllas cuyo otorgamiento o cuantía venga impuesto a la Administración por una norma de rango legal, que seguirán el procedimiento de concesión que les resulte de aplicación de acuerdo con su propia normativa. Con carácter excepcional, aquellas otras subvenciones en que se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública[27]. El órgano concedente comprueba la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención. En su caso, la entidad colaboradora realiza, en nombre y por cuenta del órgano concedente, comprobación del cumplimiento y efectividad de las condiciones o requisitos determinantes para su otorgamiento, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención[28].
También, el control financiero de subvenciones, realizado por las Intervenciones de cada AP, se ejerce respecto de beneficiarios y, en su caso, entidades colaboradoras por razón de las subvenciones de la Administración General del Estado y organismos y entidades vinculados o dependientes de aquélla, otorgadas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado o a los fondos de la UE[29]. Finalmente, quedan los controles del Tribunal de Cuentas y los órganos de control autonómicos. Se debe devolver la subvención si la resolución de la concesión se ha considerado nula[30], porque se haya obtenido la subvención falseando las condiciones requeridas para ello u ocultando aquéllas que lo hubieran impedido; por incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención; por incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente; por incumplimiento de la obligación de adoptar las medidas de difusión; por resistencia, excusa, obstrucción o negativa a las actuaciones de comprobación y control, así como el incumplimiento de las obligaciones contables, registrales o de conservación de documentos cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, el cumplimiento del objetivo, la realidad y regularidad de las actividades subvencionadas, o la concurrencia de subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad[31].
Igualmente, hay que devolver la subvención por incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, siempre que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención; por incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, distintos de los anteriores, cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, el cumplimiento del objetivo, la realidad y regularidad de las actividades subvencionadas, o la concurrencia de subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales[32]. Respecto a las infracciones administrativas en materia de subvenciones, las constituyen las acciones y omisiones tipificadas en la LGSb y son sancionables incluso a título de simple negligencia[33].
Las infracciones en materia de subvenciones se sancionan mediante la imposición de sanciones pecuniarias y, cuando proceda, de sanciones no pecuniarias. Las sanciones pecuniarias consisten en multa fija o proporcional. La sanción pecuniaria proporcional se aplica sobre la cantidad indebidamente obtenida, aplicada o no justificada. La multa fija está comprendida entre 75 y 6.000 euros y la multa proporcional puede ir del tanto al triple de la cantidad indebidamente obtenida, aplicada o no justificada o, en el caso de entidades colaboradoras, de los fondos indebidamente aplicados o justificados. La multa pecuniaria será independiente de la obligación de reintegro y para su cobro resulta igualmente de aplicación el régimen jurídico previsto para los ingresos de derecho público en la LGP[34] o en las normas presupuestarias de las restantes AAPP. Las sanciones no pecuniarias, que se pueden imponer en caso de infracciones graves o muy graves, podrán consistir en pérdida durante un plazo de hasta cinco años de la posibilidad de obtener subvenciones, ayudas públicas y avales de las Administraciones públicas u otros entes públicos; pérdida durante un plazo de hasta cinco años de la posibilidad de actuar como entidad colaboradora en relación con las subvenciones reguladas en la LGSb; y prohibición durante un plazo de hasta cinco años para contratar con las Administraciones públicas. Puede que coincidas conmigo en que todo es mejorable pero, tal vez, la cuestión se encuentre, en parte o en todo, en el carácter de los "españolistos" de turno. Fuente de la información: legislación referenciada.
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[1] La Guardia Civil investiga a 30 personas por fraude en el cobro de subvenciones de la Unión Europea. Ministerio del Interior. Sitio visitado el 16/01/2024.
[2] El fiscal retira su acusación por malversación pero pide 3 años por falsedad, prevaricación y fraude en el juicio de Alonsotegi. El Correo. Sitio visitado el 16/01/2024.
[3] El TSJA desestima los recursos de cuatro empresarios condenados por fraude de subvenciones. Heraldo de Aragón. Sitio visitado el 16/01/2024.
[4] Textos como Tótum revolútum, Limitaciones, prohibiciones y prioridades o Sería bueno, son prueba de ello. Velasco Carretero, Manuel. Sitios visitados el 16/01/2024.
[5] Velasco Carretero, Manuel (2013). Ordenamiento jurídico de Subvenciones. Sitio iurepost. Visitado el 23/12/2023.
[6] Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGSb). Publicado en BOE núm. 276, de 18/11/2003. Entrada en vigor: 18/02/2004.
[7] Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. Publicado en BOE núm. 176, de 25/07/2006. Entrada en vigor: 25/10/2006.
[8] Art. 2 LGSb.
[9] En la medida en que resulten asimilables al régimen de prestaciones no contributivas del Sistema de Seguridad Social
[10] Reguladas en la Ley 14/2002, de 5 de junio.
[11] Art. 3 LGSb.
[12] Creadas por varias Administraciones públicas u organismos o entes dependientes de ellas.
[13] Art. 5.2 LGSb.
[14] se consideran fundaciones del sector público aquellas fundaciones en las que concurra alguna de las siguientes circunstancias: a) Que se constituyan con una aportación mayoritaria, directa o indirecta, de las Administraciones públicas, sus organismos públicos o demás entidades del sector público. b) Que su patrimonio fundacional, con un carácter de permanencia, esté formado en más de un 50 por ciento por bienes o derechos aportados o cedidos por las referidas entidades.
[15] Disposición adicional decimosexta LGSb.
[16] Art. 12 LGSb.
[17] Igualmente, tendrán esta condición los que habiendo sido denominados beneficiarios conforme a la normativa comunitaria tengan encomendadas, exclusivamente, las funciones enumeradas.
[18] A que se refiere la disposición adicional quinta de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
[19] Art. 11 LGSb.
[20] Y siempre que así se prevea en las bases reguladoras
[21] Cuando se trate de agrupaciones de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas sin personalidad, deberán hacerse constar expresamente, tanto en la solicitud como en la resolución de concesión, los compromisos de ejecución asumidos por cada miembro de la agrupación, así como el importe de subvención a aplicar por cada uno de ellos, que tendrán igualmente la consideración de beneficiarios. En cualquier caso, deberá nombrarse un representante o apoderado único de la agrupación, con poderes bastantes para cumplir las obligaciones que, como beneficiario, corresponden a la agrupación.
[22] Art. 8 LGSb.
[23] Art. 9.1 LGSb.
[24] Art. 9.2 LGSb.
[25] Art. 22.1 LGSb.
[26] Se entiende por subvención prevista nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado aquella en que al menos su dotación presupuestaria y beneficiario aparezcan determinados en los estados de gasto del Presupuesto. El objeto de estas subvenciones deberá quedar determinado expresamente en el correspondiente convenio de colaboración o resolución de concesión que, en todo caso, deberá ser congruente con la clasificación funcional y económica del correspondiente crédito presupuestario.
[27] Art. 22.2 LGSb.
[28] Art. 32 LGSb.
[29] Art. 44 LGSb.
[30] Art. 36 LGSb.
[31] Procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales.
[32] Art. 37 LGSb.
[33] Art. 52 LGSb.
[34] Ley General Presupuestaria.