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| Fuente de la imagen: Abiertas e Integradas (M. Velasco, 2008) |
El GAFI, reconociendo la diversidad de formas legales de las OSFL según el país, ha adoptado una definición funcional que abarca personas o estructuras jurídicas u organizaciones dedicadas principalmente a la recaudación o desembolso de fondos para fines caritativos, religiosos, culturales, educativos, sociales o fraternales, o para la realización de otras buenas obras. El análisis sectorial de riesgos tiene como propósito fundamental identificar y comprender las amenazas, vulnerabilidades y riesgos de financiación del terrorismo en el ámbito de las OSFL dentro de España. Este análisis se llevó a cabo con la participación de todos los actores relevantes, incluyendo tanto al sector público (en sus ámbitos estatal y autonómico) como al sector privado, y contó con la colaboración de las principales organizaciones representativas del sector OSFL. La información utilizada provino de fuentes cuantitativas y cualitativas, tales como documentos estratégicos, informes, estadísticas oficiales, entrevistas con diversos actores y cuestionarios dirigidos a las propias entidades OSFL. La metodología aplicada siguió el modelo desarrollado por el Banco Mundial para el análisis de riesgo de financiación del terrorismo en el sector de las OSFL, adaptándolo a las características y peculiaridades del contexto español. En España, bajo la definición funcional del GAFI, las OSFL comprenden asociaciones[2], fundaciones (especialmente las humanitarias, educativas o culturales), las organizaciones del "tercer sector" (como las ONGD y las organizaciones humanitarias y de acción social con las formas jurídicas antes mencionadas), y las entidades religiosas inscritas en el Registro de Entidades Religiosas. El análisis se centró en estas tipologías que cumplen con la definición del GAFI. En cuanto a las principales amenazas de financiación del terrorismo en España, la Adenda de 2024 al Análisis Nacional de Riesgos señalaba como la principal amenaza al terrorismo yihadista, particularmente a Dáesh y Al Qaeda, dada su intensa actividad en el norte de África y el Sahel.
Esta amenaza se manifiesta en España a través de actores individuales o "lobos solitarios", células independientes, "homegrown terrorist fighters"[4], y combatientes que retornan de zonas de conflicto con conocimientos y contactos adquiridos. También se mencionan las redes logísticas de apoyo financiero para Dáesh y las células de captación, adoctrinamiento y reclutamiento. Aunque el terrorismo nacional histórico como ETA y GRAPO ha sido relevante en el pasado, sus actividades son cada vez más residuales. En el contexto específico del sector OSFL, las amenazas de financiación del terrorismo están vinculadas a variables como el desvío de fondos[5], el abuso de la confianza pública que recae en estas organizaciones, la afiliación de individuos a organizaciones terroristas que tienen una participación activa en la OSFL, el apoyo al reclutamiento mediante la difusión de mensajes radicales, la creación de OSFL fraudulentas[6] cuya constitución está ligada a organizaciones terroristas, y la recolección, transferencia o desembolso de fondos en áreas vinculadas a zonas de conflicto que generan una amenaza terrorista activa. A pesar de que España no tiene zonas de conflicto terrorista internas, las OSFL que interactúan con organizaciones o territorios de riesgo en el extranjero pueden estar expuestas. Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (FCSE) han detectado indicios de abuso de entidades religiosas y desvío de fondos para la financiación del terrorismo yihadista en investigaciones recientes, identificando conexiones internacionales y el uso de técnicas no bancarias como el hawala. También, se ha observado el uso de plataformas de micromecenazgo y redes sociales para canalizar fondos bajo una falsa apariencia de caridad para fines terroristas. Las operativas sospechosas analizadas por el SEPBLAC a menudo se asocian al desvío de fondos para la compra de bienes inmuebles con fines terroristas, el carácter internacional de las OSFL con sucursales en múltiples países, el envío de fondos a jurisdicciones de riesgo con posterior pérdida de trazabilidad, y el "secuestro de dinero" inicialmente destinado a fines humanitarios.
Se ha detectado, incluso, el uso de correos electrónicos vinculados a organizaciones terroristas. No se descarta que estas actividades delictivas estén ligadas a otras como el fraude o la estafa, con el objetivo final de financiar el terrorismo. Las vulnerabilidades, definidas como circunstancias que pueden ser explotadas por una amenaza, se han analizado en una doble dimensión: las vinculadas a la organización y las vinculadas al sector. Entre las vulnerabilidades vinculadas a la organización, se incluyen aquellas relacionadas con su perfil, como el hecho de que las OSFL dedicadas a la prestación de servicios humanitarios son más atractivas para el abuso debido a los recursos que utilizan y su acceso a colectivos vulnerables, en comparación con las de actividades expresivas como deporte o arte. La operación en países o zonas con mayor presencia de grupos radicalizados o sistemas políticos que los apoyan incrementa la vulnerabilidad, especialmente en las transacciones con el norte de África y el Sahel El carácter cultural, educativo, humanitario o religioso, sobre todo en aquellas que operan con colectivos susceptibles de proselitismo y radicalización yihadista, las hace particularmente vulnerables. Las características operacionales también generan vulnerabilidades, como el uso de actividades formativas financiadas externamente para difundir ideas radicales o adoctrinar menores. Los métodos de obtención y transferencia de fondos presentan riesgos; la tendencia a la "microfinanciación" para células individuales favorece el uso del micromecenazgo (crowdfunding), que permite pequeñas donaciones de multitud de personas, a veces con criptoactivos, dificultando la investigación58. Las donaciones anónimas en efectivo presentan riesgos de trazabilidad. El transporte de fondos en efectivo a través de personas o grupos, especialmente en entidades religiosas con colectivos susceptibles de radicalización, genera opacidad. El hawala, como sistema informal de compensación que evita el sistema financiero, permite la movilización de fondos a zonas de conflicto con población no bancarizada, haciéndolos indetectables.
La obtención de fondos mediante inversión inmobiliaria, generando beneficio pasivo para financiar actividades de radicalización, también es una técnica detectada. Las nuevas tecnologías, aunque beneficiosas, pueden usarse para canalizar grandes cantidades de fondos globalmente, generando vulnerabilidades. Las plataformas de crowdfunding, accesibles a donantes de cualquier país, presentan un riesgo de desvío de fondos. Las redes sociales y aplicaciones de mensajería cifrada pueden ser explotadas por terroristas para lanzar campañas clandestinas y dar instrucciones de donación. Las vulnerabilidades vinculadas al sector OSFL derivan de la existencia de múltiples registros (estatal y autonómicos para asociaciones y fundaciones, AECID o autonómicos para ONGD, estatal para entidades religiosas) y diversas autoridades responsables, lo que puede dificultar la coordinación de la supervisión. La complejidad y fragmentación de la regulación de las distintas tipologías de entidades en España (leyes estatales y autonómicas, normativas específicas) añade otra vulnerabilidad. Las vulnerabilidades operacionales incluyen el fenómeno del "de-risking" por parte de las instituciones financieras, que restringen o cancelan relaciones con sectores percibidos como de alto riesgo, lo cual, al dificultar el acceso de OSFL legítimas a servicios bancarios, puede empujarlas a usar métodos menos transparentes y controlados. Aunque no parece ser un problema generalizado en España, se han detectado casos esporádicos, especialmente afectando a organizaciones más pequeñas, con menor volumen de fondos, o con vínculos con países de riesgo. Las dificultades en la trazabilidad de la actividad y la escasa rendición de cuentas, especialmente en organizaciones pequeñas o con convenios internacionales complejos que involucran múltiples agentes, son vulnerabilidades significativas. El bajo cumplimiento del depósito de cuentas anuales obligatorio para muchas entidades contribuye a la opacidad.
Finalmente, las vulnerabilidades derivadas de las características del personal incluyen la falta de verificación de idoneidad[7], la alta rotación del personal voluntario, y una escasa cultura preventiva en organizaciones más pequeñas. El riesgo de financiación del terrorismo se entiende como una función de las amenazas, vulnerabilidades y consecuencias. El análisis determina el riesgo inherente como la exposición al riesgo antes de aplicar medidas de mitigación, basado en las vulnerabilidades y características propias de las OSFL. Considerando las evidencias, amenazas y vulnerabilidades específicas para cada tipología, se concluyeron los siguientes niveles de riesgo inherente. Las Entidades religiosas que operan con colectivos susceptibles de radicalización y/o con actividad internacional en jurisdicciones de riesgo de FT presentan un riesgo inherente Sustancial. Las Fundaciones humanitarias, educativas o culturales con actividad internacional en jurisdicciones de riesgo de F, las Asociaciones humanitarias, educativas o culturales con actividad internacional en jurisdicciones de riesgo de FT, y las ONGD que operan en jurisdicciones de riesgo de FT presentan un riesgo inherente Medio. El resto de entidades religiosas, el resto de fundaciones humanitarias, educativas o culturales, el resto de asociaciones humanitarias, educativas o culturales, y el resto de ONGD presentan un riesgo inherente Medio-bajo. El análisis subraya que las entidades religiosas que operan con colectivos susceptibles de radicalización o con actividad en jurisdicciones de riesgo tienen mayor exposición a las amenazas, y presentan vulnerabilidades como mayor uso de efectivo, menor transparencia y posible recurso a canales informales. Las ONGD, por su parte, operan frecuentemente en países desfavorecidos o zonas de riesgo, lo que incrementa su exposición a amenazas como el desvío de fondos, aunque también presentan vulnerabilidades relacionadas con su tamaño y la rotación del personal. Existen medidas de mitigación para reducir el riesgo inherente, tanto por parte del sector público como por las propias OSFL.
Las medidas del sector público incluyen la obligación de registro, políticas para promover la rendición de cuentas e integridad a través de la legislación PBC/FT[8], la legislación específica de OSFL[9], los controles de subvenciones públicas, y el régimen fiscal especial para entidades sin fines lucrativos (que exige el cumplimiento de obligaciones para acogerse a él). Otras medidas públicas son la colaboración en guías y buenas prácticas, programas de divulgación y concienciación sobre riesgos, cooperación inter-autoridades, sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias por incumplimientos, la experiencia y capacidades para investigar y perseguir OSFL sospechosas, y la mitigación de riesgos en plataformas de crowdfunding tras su inclusión como sujetos obligados en la legislación PBC/FT. Medidas específicas como la declaración de utilidad pública para asociaciones o la calificación por la AECID para ONGD conllevan controles más exhaustivos. Por su parte, el sector OSFL ha implementado medidas de mitigación por iniciativa propia, destacando la generación de espacios de intercambio de información, la elaboración de estudios y análisis, el desarrollo de programas de acercamiento y educación (seminarios, formación), la aplicación de códigos de autorregulación, certificaciones o sellos de calidad como el sello "Dona con Confianza" que promueven la transparencia y el buen gobierno, el intercambio de información con las FCSE, y el desarrollo de bases de datos con información sobre fundaciones. Sin embargo, la información sugiere que las entidades religiosas, en general, presentan menores medidas de mitigación en áreas como gobernanza, gestión financiera y transparencia, en comparación con otras OSFL. Al ajustar el nivel de riesgo inherente con las medidas de mitigación existentes, se determina el riesgo residual. Las medidas públicas comunes y las capacidades de las FCSE mitigan el riesgo para todas las OSFL, mientras que las medidas específicas para asociaciones de utilidad pública y ONGD, junto con las medidas propias del sector OSFL[2], influyen en el nivel de riesgo residual.
Los niveles de riesgo residual concluidos para cada tipología de OSFL son los siguientes: las Entidades religiosas con actividad internacional en jurisdicciones de riesgo de FT presentan un riesgo residual Sustancial-medio, siendo las de mayor riesgo residual. Las Fundaciones y asociaciones humanitarias, educativas o culturales con actividad internacional en jurisdicciones de riesgo de FT1 y las ONGD que operan en jurisdicciones de riesgo de FT presentan un riesgo residual Medio-bajo. El resto de entidades religiosas, el resto de fundaciones humanitarias, educativas o culturales, el resto de asociaciones humanitarias, educativas o culturales, las asociaciones de utilidad pública, y el resto de ONGD presentan un riesgo residual Bajo. En general, las medidas de mitigación, especialmente las adoptadas por el sector público para asociaciones de utilidad pública y ONGD, contribuyen a reducir significativamente el riesgo residual para estas categorías. Respecto al acceso de las OSFL legítimas a los servicios financieros, se aborda el fenómeno del "de-risking", donde las instituciones financieras restringen relaciones con categorías de clientes para evitar riesgos, en lugar de gestionarlos. Aunque el análisis sugiere que este no es un problema generalizado en España, se han detectado casos esporádicos de dificultades para abrir o operar cuentas bancarias, especialmente para organizaciones de menor tamaño, con menos volumen de fondos, o aquellas con vínculos con países de riesgo. Esto podría ser más difícil para las organizaciones de menor tamaño. La difusión de los resultados de este análisis entre todos los actores relevantes, tanto públicos como privados, es crucial para mejorar el conocimiento de los riesgos y fomentar su mitigación. El análisis debe servir de base para que los reguladores desarrollen políticas y medidas adecuadas y proporcionadas, basadas en el riesgo, con el fin de proteger al sector OSFL del abuso para financiar el terrorismo, sin desincentivar sus actividades legítimas ni dificultar indebidamente su acceso a los servicios financieros.
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[1] Velasco-Carretero, Manuel (2025). Análisis Sectorial de Riesgos FT - OSFL (España) 2025. Sitio Prevención del Blanqueo. Visitado el 6/6/2025.
[2] Incluyendo las de utilidad pública y aquellas con fines humanitarios, educativos o culturales.
[3] Que puede originarse desde dentro de la propia organización.
[4] Individuos radicalizados internamente, a menudo vía Internet.
[5] Más intensas en asociaciones, fundaciones y ONGD que en entidades religiosas.
[6] Sham NPO.
[7] Más allá de lo legalmente requerido para órganos de gobierno y puestos de responsabilidad.
[8] Que impone obligaciones específicas a fundaciones y asociaciones.
[9] Con controles sobre cuentas anuales y auditorías para fundaciones y asociaciones de utilidad pública.