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En el entorno constitucional, la Constitución Española (CE)[5] establece que “La ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación”[6]. El Legislador intenta acotar el concepto de bienes de “dominio público estatal” derivando a lo que en cada caso “determine la ley”, especificando a “la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental”. Y en el entorno Administrativo, después de la CE, se desarrollaron leyes en comunidades autónomas, hasta que se publicó la Ley 33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP)[7], con la que el legislador procuró articular una política patrimonial integral para el sector estatal que permitiera superar el fraccionamiento de los sistemas de administración de los bienes públicos y coordinar su gestión con el conjunto de políticas públicas señaladamente, las políticas de estabilidad presupuestaria y de vivienda, optando por considerar de forma conjunta el régimen patrimonial de la Administración General del Estado (AGE) y el de los organismos públicos dependientes de ella, opción metodológica que empieza a edificarse a partir del mismo dato formal de su contemplación en un único cuerpo legal superando la escisión en dos textos que existían y del desarrollo paralelo de las normas propias de cada uno.
El objeto de la LPAP es el establecimiento del “régimen patrimonial de las Administraciones públicas (AAPP), y regular, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 132 de la Constitución, la administración, defensa y conservación del Patrimonio del Estado”[8]. Define el patrimonio de las AAPP como “el conjunto de sus bienes y derechos, cualquiera que sea su naturaleza y el título de su adquisición o aquel en virtud del cual les hayan sido atribuidos”, no entendiéndose incluidos en esa definición “el dinero, los valores, los créditos y los demás recursos financieros de su hacienda ni, en el caso de las entidades públicas empresariales y entidades análogas dependientes de las comunidades autónomas o corporaciones locales, los recursos que constituyen su tesorería”[9]. En ese sentido, los bienes y derechos de titularidad pública que se encuentren afectados al uso general o al servicio público, el legislador los cataloga como de dominio público o demaniales, así como aquéllos a los que una ley les otorgue expresamente ese carácter[10]. Son bienes de dominio público estatal la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental[11]. El ordenamiento jurídico aplicable asigna una serie de principios por los que se deben regir los bienes y derechos de dominio público[12]. Uno de estos principios es el de la inalienabilidad, catalogación como extra commercium, es decir, no vendibles, no enajenables, no negociables.
Otro de los principios es el de la inembargabilidad o no embargables, en el sentido de que ningún tribunal ni autoridad administrativa podrá dictar providencia de embargo ni despachar mandamiento de ejecución contra los bienes y derechos patrimoniales cuando se encuentren materialmente afectados a un servicio público o a una función pública, cuando sus rendimientos o el producto de su enajenación estén legalmente afectados a fines diversos, o cuando se trate de valores o títulos representativos del capital de sociedades estatales que ejecuten políticas públicas o presten servicios de interés económico general[13]. Tampoco, los bienes y derechos de dominio público pueden ser objeto de prescripción adquisitiva, en el sentido de que no pueden adquirirse mediante el transcurso de un tiempo tasado o regulado ni concurrir la apariencia jurídica que determina el nacimiento o la consolidación de un derecho de propiedad a favor de un tercero. Lo anterior también se conoce como imprescriptibilidad y que se encuentra insinuada en la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) 6090/2004[14]. Otros principios son los relativos a la adecuación y suficiencia de los bienes para servir al uso general o al servicio público a que estén destinados; la aplicación efectiva al uso general o al servicio público, sin más excepciones que las derivadas de razones de interés público debidamente justificadas; la dedicación preferente al uso común frente a su uso privativo; el ejercicio diligente de las prerrogativas que la ley u otras especiales otorguen a las AAPP, garantizando su conservación e integridad, la identificación y control a través de inventarios o registros adecuados o la cooperación y colaboración entre las AAPP en el ejercicio de sus competencias sobre el dominio público[15].
En cuanto a la afectación a la que hace referencia el Legislador cuando dice que “son bienes y derechos de dominio público los que, siendo de titularidad pública, se encuentren afectados al uso general o al servicio público”[16], ésta determina la vinculación de los bienes y derechos a un uso general o a un servicio público, y su consiguiente integración en el dominio público[17], debiéndo realizarse[18] mediante acto expreso por el órgano competente, en el que se indicará el bien o derecho a que se refiera, el fin al que se destina, la circunstancia de quedar aquél integrado en el dominio público y el órgano al que corresponda el ejercicio de las competencias demaniales, incluidas las relativas a su administración, defensa y conservación[19]. No obstante, surtirán los mismos efectos de la afectación expresa la utilización pública, notoria y continuada por la AGE o sus organismos públicos de bienes y derechos de su titularidad para un servicio público o para un uso general; la adquisición de bienes o derechos por usucapión, cuando los actos posesorios que han determinado la prescripción adquisitiva hubiesen vinculado el bien o derecho al uso general o a un servicio público, sin perjuicio de los derechos adquiridos sobre ellos por terceras personas al amparo de las normas de derecho privado; la adquisición de bienes y derechos por expropiación forzosa, donde los bienes o derechos adquiridos se entenderán afectados al fin determinante de la declaración de utilidad pública o interés social[20].
También, tendrán la consideración de afectación la aprobación por el Consejo de Ministros de programas o planes de actuación general, o proyectos de obras o servicios, cuando de ellos resulte la vinculación de bienes o derechos determinados a fines de uso o servicio público[21]; o la adquisición de los bienes muebles necesarios para el desenvolvimiento de los servicios públicos o para la decoración de dependencias oficiales. Los inmuebles en construcción se entenderán afectados al departamento con cargo a cuyos créditos presupuestarios se efectúe la edificación[22]. Los bienes y derechos del Patrimonio del Estado podrán ser objeto de afectación a más de un uso o servicio de la AGE o de sus organismos públicos[23], siempre que los diversos fines concurrentes sean compatibles entre sí, lo que se conoce como afectaciones concurrentes[24]. Los bienes y derechos demaniales perderán la condición de afectados, situación jurídica que se conoce como desafectación, adquiriendo la de patrimoniales, en los casos en que se produzca su desafectación, por dejar de destinarse al uso general o al servicio público. Salvo en los supuestos previstos en la LPAP, la desafectación deberá realizarse siempre de forma expresa[25]. Por su parte, la mutación demanial es el acto en virtud del cual se efectúa la desafectación de un bien o derecho del Patrimonio del Estado, con simultánea afectación a otro uso general, fin o servicio público de la AGE o de los organismos públicos vinculados o dependientes de ella[26]. Los bienes y derechos patrimoniales de la AGE podrán ser adscritos a los organismos públicos dependientes de ella para su vinculación directa a un servicio de su competencia, o para el cumplimiento de sus fines propios.
En ambos casos, la adscripción llevará implícita la afectación del bien o derecho, que pasará a integrarse en el dominio público. También, estos bienes y derechos propios de un organismo público podrán ser adscritos al cumplimiento de fines propios de otro. En cualquier caso, la adscripción no alterará la titularidad sobre el bien[27]. Los bienes y derechos adscritos deberán destinarse al cumplimiento de los fines que motivaron su adscripción[28] y en la forma y con las condiciones que, en su caso, se hubiesen establecido en el correspondiente acuerdo[29]. Corresponde a los organismos públicos el ejercicio de las competencias demaniales respecto a los bienes y derechos que tengan adscritos, así como la vigilancia, protección jurídica, defensa, administración, conservación, mantenimiento y demás actuaciones que requiera el correcto uso y utilización de los mismos[30]. Si tales bienes o derechos adscritos no cumplen el fin[31] o ya no son necesarios[32], se procederá a su desadscripción, que llevará implícita la desafectación y requerirá, de la recepción[33] formal del bien o derecho[34]. Los bienes inmuebles y derechos reales de los organismos públicos vinculados a la AGE que no les sean necesarios para el cumplimiento de sus fines se incorporarán, previa desafectación, en su caso, al patrimonio de ésta, exceptuándose[35] los bienes adquiridos por ellos con el propósito de devolverlos al tráfico jurídico patrimonial de acuerdo con sus fines peculiares[36]. Los actos de afectación, mutación demanial, desafectación, adscripción, desadscripción e incorporación se harán constar en el correspondiente inventario patrimonial[37]. A continuación, inserto un vídeo sobre la cuestión, alojado en mi canal de Youtube. Fuente de la información: CC, CE y LPAP. Fuente de la imagen: mvc archivo propio.
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[1] Luján Martos, Gabriel. ¿Puede la administración pública recuperar de oficio un bien de dominio público inscrito en el registro de la propiedad? 2023. Sitio visitado el 16/12/2023
[2] Velasco Carretero, Manuel. El dominio público. Sitio iurepost. 2013. Visitado el 16/12/2023.
[3] Real Decreto de 24 de julio de 1889 por el que se publica el Código Civil. Gaceta de Madrid núm. 206, de 25/07/1889.
[4] Art. 343 CC.
[5] Reserva de ley. Art. 132.1 CE.
[6] Principios también recogidos con posterioridad en el art. 80 de la LRBRL y el 6 de la LPAP.
[7] Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas. BOE núm. 264, de 04/11/2003.
[8] Art. 1 LPAP.
[9] Art. 3 LPAP.
[10] Art. 5 LPAP.
[11] Art. 132.2 CE.
[12] Art. 6 LPAP. Art. 30.1 LPAP.
[13] Art. 23 Ley General Presupuestaria 47/2003.
[14] STS 6090/2004 - ECLI:ES:TS:2004:6090. “No cabe, sin embargo, descartar -y para ello es menester un examen de las circunstancias del caso- que una posesión adquirida de manera no pacífica por la administración pueda pasar a serlo por el consentimiento o la pasividad posterior del propietario, pues la jurisprudencia civil exige que el carácter no pacífico de la posesión, manifestada por la oposición del verus dominus, tenga una continuidad en el tiempo. Es cierto que tratándose, sin embargo, de la posesión adquirida de esta manera no pacífica por el poder público, la existencia de actos del verus dominus que restituyan a la posesión su carácter pacífico debe valorarse de modo restrictivo, dada la situación de preponderancia que la administración ostenta en virtud del ejercicio del poder, de tal suerte que los actos de aparente aquiescencia a la posesión pueden obedecer fácilmente a mera tolerancia por parte del dueño, la cual, según el artículo 1942 del Código civil, no confiere eficacia para la usucapión a los actos de posesión que se benefician de ella”.
[15] Art. 6 LPAP.
[16] Art. 5.1 LPAP.
[17] Art. 65 LPAP.
[18] Salvo que la afectación derive de una norma con rango legal.
[19] Art. 66 LPAP.
[20] Art. 66.2 LPAP.
[21] Podrá acordarse la afectación a un departamento ministerial u organismo público de bienes y derechos que no vayan a dedicarse de forma inmediata a un servicio público, cuando sea previsible su utilización para estos fines tras el transcurso de un plazo o el cumplimiento de determinadas condiciones que se harán constar en la resolución que acuerde la afectación.
[22] Una vez finalizada la obra se dará cuenta a la Dirección General del Patrimonio del Estado de su recepción y de la inscripción de la obra nueva. Este centro directivo procederá a dictar los actos de regularización necesarios.
[23] La resolución en que se acuerde la afectación a más de un fin o servicio determinará las facultades que corresponden a los diferentes departamentos u organismos, respecto de la utilización, administración y defensa de los bienes y derechos afectados.
[24] Art. 67 LPAP
[25] Art. 69 LPAP.
[26] Art. 71 LPAP.
[27] Art. 73 LPAP.
[28] Art. 75 LPAP.
[29] La alteración posterior de estas condiciones deberá autorizarse expresamente por el Ministro de Hacienda. La Dirección General del Patrimonio del Estado verificará la aplicación de los bienes y derechos al fin para el que fueron adscritos, y podrá adoptar a estos efectos cuantas medidas sean necesarias.
[30] Art. 76 LPAP.
[31] Art. 77 LPAP.
[32] Art. 78 LPAP.
[33] Art. 79 LPAP.
[34] Que se documentará en la correspondiente acta de entrega, suscrita por representantes de la Dirección General del Patrimonio del Estado y del organismo u organismos, o en acta de toma de posesión levantada por la Dirección General del Patrimonio del Estado.
[35] Y, en consecuencia, podrán ser enajenados por los organismos públicos.
[36] Art. 80 LPAP.
[37] Art. 82 LPAP.